Понятие и сущность госсударственной службы

 

Должность определяет круг служебных обязанностей, права и  пределы ответственности государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.

 

Система должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь на следующие пять групп: а) высшие государственные должности государственной службы — пятая; б) главные государственные должности государственной службы — четвертая;

 

в) ведущие государственные  должности государственной службы — третья;

 

г) старшие государственные  должности государственной службы — вторая;

 

д) младшие государственные должности государственной службы — первая группа.

 

Разумеется, что каждой из этих групп свойственны специфические  элементы, определяющие особенности  правового положения служащих, замещающих соответствующие должности, а также  их квалификационные качества.[12]

 

Не все указанные должности  учреждаются в каждом государственном  органе. В каких органах и какие именно из указанных должностей учреждаются, определяется Реестром государственных должностей государственной службы. Например, Реестром государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденным Указом Президента РФ 11 января 1995 г., не предусматривается учреждение в Конституционном Суде РФ высшей государственной должности.

 

Применительно к группам  государственных должностей государственной  службы служащим присваиваются разряды  и классы по результатам государственного квалификационного экзамена или  аттестации государственного служащего: действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса —  государственным служащим высших государственных  должностей; государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса —  государственным служащим главных  государственных должностей;

 

советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — государственным  служащим ведущих государственных  должностей; советник государственной  службы 1, 2 и 3 класса — государственным  служащим старших государственных  должностей; референт государственной  службы 1, 2 и 3 класса — государственным  служащим младших государственных  должностей.

 

Мотиваций и критериев  деления государственных должностей государственных органов Закон  об основах государственной службы не содержит. Не усматривается также  его связи с характером и объемом  полномочий государственных служащих, замещающих соответствующие государственные должности государственной службы. Лишь частично эти пробелы восполняются Положением о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим, утвержденным Указом Президента РФ от 22 апреля 1996 г. № 578.

 

Однако, несомненно, что каждой группе указанных должностей свойственны  элементы статуса, определяющие особенности  правового положения государственных  служащих, замещающих должности данной группы, а также требования к их квалификационному уровню.

 

Следует особо подчеркнуть, что понятия государственного служащего  и государственной должности  не исчерпываются лишь теми, которые  связаны только с государственными органами. Хотя в преамбуле Закона об основах государственной службы и говорится, что он устанавливает  правовые основы организации государственной  службы Российской Федерации и основы правового положения государственных  служащих Российской Федерации, его  действие паспчэостчэаняется не на всех государственных слижаших. Они функционируют не только в государственных органах, но и в иных организациях (например, в таможенных).

 

Субъектами административного  права являются также служащие государственных  предприятий и учреждений, не относящихся  к органам государственного управления. Они отличаются от государственных  служащих прежде всего тем, что государственные служащие государственных органов сосредоточены на осуществлении задач и функций государства по руководству обществом. Участие различных категорий служащих в этом процессе различно, но в общем служба в государственных органах направлена на эту цель.

Функциональное назначение служащих государственных предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связана с организацией процессов соответственно производства, социальной, культурной и иной деятельности, то есть выполнения основных задач, обусловленных  целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций.

 

Отчасти этим можно объяснить  то, что признаки государственных  служащих не совпадают с теми, которыми характеризуются государственные  служащие государственных органов, а также, с одной стороны, учреждений, а с другой — предприятий. Так, содержанием деятельности большинства  служащих государственных предприятий, учреждений и организаций не является обеспечение полномочий, характерных  для государственных органов; труд служащих государственных учреждений оплачивается за счет средств бюджета, а предприятий — за счет прибыли, получаемой от коммерческой деятельности. (При этом имеются в виду служащие, являющиеся гражданами Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства в допускаемых законом случаях также могут занимать должности на предприятиях, учреждениях, но они, естественно, не могут быть отнесены к российским служащим.)

 

Вместе с тем в статусе  государственных служащих государственных  органов и, например, служащих государственных  предприятий немало общего. Так, руководители предприятий назначаются и освобождаются  от должности вышестоящими государственными органами, им подконтрольны и подотчетны. Этот существенный штрих в правовом положении руководителей предприятий  указывает на государственный характер их служебной деятельности.[13]

 

На всех государственных  предприятиях, в учреждениях и  организациях служащие подразделяются по своему функциональному назначению на две категории: а) служащие, осуществляющие в качестве специалистов фактическую  деятельность по выполнению задач, обусловленных  целями и предметом деятельности предприятия, учреждения, организации (экономического, социально-культурного  характера, например, обучение детей  в школе, лечение больных и  т. д.); б) служащие, деятельность которых  подчинена осуществлению управления предприятием, учреждением, организацией (руководители, их заместители и  т.д.).

 

Особую группу составляют служащие, совмещающие выполнение указанных  функций. Например, ректор вуза, осуществляющий одновременно педагогическую деятельность.

 

Во многом проблемным является вопрос о том, относятся ли к государственным  служащим военнослужащие. Он обусловлен неоднородностью состава военнослужащих, спецификой назначения военной службы. Среди них — профессиональные военнослужащие и военнослужащие срочной  службы, военнослужащие, замещающие должности  в государственных органах, а  также на военных предприятиях и  в учреждениях, где они выполняют  трудовые функции, которые выполняются  рабочими и служащими гражданских (невоенных) органов, предприятий и  учреждений. Вместе с тем их статус обременен рядом существенных правил, обусловленных спецификой военной  службы.

 

Поэтому в соотношении  с сущностью невоенной государственной  службы к государственным служащим следует отнести военнослужащих, занимающих должности в органах  военного управления, в других военных  организациях и учреждениях.

 

Особенность статуса, который  имеют только военнослужащие, является фактом, признанным российским правом. Для их отождествления с другими  служащими нет юридических оснований.

 

В зависимости от характера  полномочий, определяющих роль государственных  служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на должностных  лиц, оперативный, вспомогательный  состав.

 

В Законе об основах государственной  службы подобная классификация отсутствует, хотя она имеет принципиальное и  прежде всего практическое значение, В частности, понятие должностного лица, о котором в Законе и не упоминается, является одним из ключевых, поскольку они признаются специальными субъектами различных отраслей права, в том числе многих правонарушений.[14]

 

А между тем до сих пор  термин "должностное лицо" официально употребляется не в качестве общего, а специального понятия, часто отражающего  наличие противоречий в законодательстве. Так, в УК РФ 1996 г. оно трактуется, во-первых, применительно статьям  гл. 30 "Преступления против государственной  власти, интересов государственной  службы и службы в органах местного самоуправления"; во-вторых, в смысле, не во всем совпадающем положениями  Закона об основах государственной  службы. В частности, под лицами, занимающими государственные должности, понимаются лишь лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией и  законами РФ, конституциями и уставами ее субъектов для непосредственного  исполнения полномочий государственных  органов. Однако этим определением охватываются лишь должности категории "А", которые по Закону об основах государственной  службы не относятся к категории  государственных должностей государственной  службы, а лица, занимающие должности  указанных категорий, не признаются государственными служащими государственной  службы. Это означает, что концепция  должностного лица, выраженная в УК РФ, еще не раскрывает его общего понятия.

 

Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать  в пределах своей компетенции  властные действия, влекущие юридические  последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные  действия, регистрацию предприятий  и т. д.). К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (например, руководители многих структурных подразделений органов управления).

 

Однако понятие должностных  лиц не сводится к руководителю. Руководители, хотя и являются ведущей  частью, но все же есть разновидность  должностных лиц, к которым относятся  и иные категории государственных  служащих. Например, их заместители  и др.[15]

 

Должностные лица совершают  юридические действия властного  характера, связанные с управлением  людьми, но наделяются для этого  разными по объему и характеру полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Руководители принимают решения по различным вопросам их деятельности, а также меры поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным им работникам.

 

Среди должностных лиц  особый статус занимают представители  административной власти. Это должностные  лица, имеющие право предъявлять  юридически-властные требования (давать предписания, указания) и применять  меры административного воздействия  к органам и лицам, не находящимся  в их подчинении (например, главные  санитарные врачи, работники милиции  и др.).

 

Оперативный состав (функциональные работники) — это служащие, выполняющие  работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов. Сюда входят специалисты  государственных органов, наделенные полномочиями в сфере осуществления  государственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные  юридически-властные акты в качестве средства управления людьми. Полномочия этой группы служащих позволяют им успешно выполнять работу, которая  связана с подготовкой решений, проработкой вопросов, требующих  специальных знаний, опыта. К ним  относятся экономисты, юрисконсульты  и др.[16]

К должностным лицам по рассматриваемому признаку относятся  государственные служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственные  должности, а также руководители предприятий, учреждений, организаций  и др.; к оперативному составу  — младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3 класса) и т. д.

 

Оперативный состав, если учитывать  дух закона, также можно отнести  к должностным лицам, их разновидности. Но в силу своего статуса они не наделены полномочиями совершать действия, на­правленные на достижение юридических последствий, властным образом влиять на поведение других лиц. Поэтому выделение их в отдельную группу является одновременно условным и обоснованным.

 

Оперативный состав служебного аппарата необходимо отличать от аналогичных  категорий служащих, к нему не относящихся (врачей, преподавателей и др.). Отдельные  служащие этой категории уполномочены на основе специальных знаний совершать действия, влекущие юридические последствия (например, врачи, поскольку они имеют право выдавать листки нетрудоспособности, в установленных случаях рецепты на бесплатное получение лекарств). Действия таких служащих, влекущие юридические последствия, имеют значение не только для их оценки с точки зрения юридической ответственности, но и оказывают управляющее воздействие на общественные отношения.

 

Вспомогательный состав —  служащие, служебная деятельность которых  не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного  органа. Их обязанности и права  определяются задачами обеспечения  служебной деятельности должностных  лиц, оперативного состава путем  создания условий, необходимых для  выполнения ими служебных функций (технические секретари и т. д.). В обязанности служащих данной группы может входить совершение действий, имеющих юридическое значение. Например, регистрация поступающих жалоб, ибо со дня совершения этого действия исчисляется срок рассмотрения жалобы.

 

Особую группу должностных  лиц составляют граждане, не состоящие  на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, влекущие юридические  последствия. Согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате  нотариальной деятельностью может  заниматься гражданин Российской Федерации, получивший на ее осуществление лицензию. При осуществлении нотариальных действий нотариусы обладают равными  правами, независимо от того, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной  практикой. Обязательным для последних является то, что они должны быть членами нотариальной палаты.

 

§ 3. Основы административно-правового  статуса государственных служащих

 

 

Административно-правовой статус государственных служащих в общем характеризуется тем, что:

 

а) их права и обязанности  устанавливаются, как правило, в  пределах компетенции органов, в  которых они состоят на государственной  службе;