Развитие избирательного права за рубежом к началу XX в

Развитие избирательного права  за рубежом к началу XX в.

Прежде чем перейти  к обзору важнейших особенностей имперского законодательства о выборах  в Государственную Думу, следует  напомнить, что к моменту ее учреждения существовавшие в мире избирательные системы можно условно разделить на две основные группы. В первую, крайне немногочисленную, группу входили государства, в которых уже существовали основы всеобщего избирательного права (США, Французская Республика, Германская Империя и др.). Вторую группу составляли такие государства, как Великобритания, скандинавские королевства, Япония и проч. Их избирательное право основывалось на системе цензов (прежде всего имущественных, но нередко также и/или сословных).

Собственно, в начале XX столетия мир в целом переживал весьма раннюю стадию развития демократического избирательного права. Благами выборности органов государственной власти пользовалось меньшинство человечества. Причем даже государства, находившиеся в лидерах демократизации избирательного права, имели скорее переходные системы, приближавшиеся к всеобщему избирательному праву. Так, к участию в выборах  не допускались женщины; исключение составляли некоторые штаты США  и Новая Зеландия. Для мужчин практически  повсеместно существовали высокие  цензы оседлости, образовательные  и профессиональные цензы (изымавшие  из электората военнослужащих, госслужащих  и проч.), не говоря уже о различных  формах имущественного ценза. В Германии, чье право, как известно, оказало  наиболее глубокое и комплексное  влияние на развитие отечественной  юридической теории и практики, относительно всеобщее избирательное право существовало только на выборах в Рейхстаг, тогда  как представительные органы земель формировались по весьма архаическим цензовым схемам.

Формирование системы нормативно-правовых актов о выборах в Государственную  Думу.

Начало разработки первого  закона о выборах в народное представительство  следует вести с 18 февраля 1905 г., когда  Николай II отдал соответствующее  распоряжение управляющему Министерством  внутренних дел А. Г. Булыгину (по слухам, одновременно сопроводив его сонетом «не торопиться»).

Но важнейшие принципы выборов в Государственную Думу были выработаны в ходе так называемого  Петергофского совещания 19—26 июля 1905 г., на котором рассматривались  проекты образования нового законосовещательного органа. Обсуждение проходило под  председательством Николая II, и в  нем приняли участие наиболее влиятельные из великих князей, сановников, а также ряд специально приглашенных ученых и общественных деятелей. Итогом подготовительной работы, проведенной втайне и практически исключительно силами бюрократии, явилось подписание монархом 6(19) августа 1905 г. комплекса правовых актов, связанных с созданием Государственной Думы и включавшего Положение о выборах в нее (далее — Положение).

Положение от 6 августа 1905 г. закрепило основные черты системы  выборов в протопарламент Российской Империи. Его историческое значение недооценено большинством современников, погнавшихся за журавлем всеобщего и равного избирательного права. Между тем такой авторитетный ученый либерального направления, как Б. А. Кистяковский, включал Положение о выборах в Государственную Думу (наряду с Основными государственными законами, учреждениями Государственной Думы и Государственного Совета) в комплекс нормативно-правовых актов, составивших конституцию Российской Империи.

Нормы Положения детализировались в «Правилах о применении и  введении в действие Учреждения Государственной  Думы и Положения о выборах  в Государственную Думу», утвержденных Указом от 18 сентября 1905 г. (далее —  Правила). В совокупности эти нормативно-правовые акты, — первый из которых в современном  понимании аналогичен закону, а второй — конкретизирующему его подзаконному акту, — позволяли начать полномасштабную  избирательную кампанию.

Однако, как известно, нарастание революционных выступлений вынудило главу государства пойти на новые  уступки всего через месяц. Пункт 2 Высочайшего манифеста от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» обещал, не останавливая назначенных выборов в Государственную Думу, «привлечь теперь же к участию в Думе, по мере возможности, соответствующей краткости оставшегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив засим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку».

Монаршее обещание реализовал Указ от 11 декабря 1905 г., разработанный  с учетом обсуждения различных проектов на секретном Царскосельском совещании  о расширении избирательного права, заседания которого прошли 5-9 декабря  под председательством Николая II.  Декабрьский закон послужил наиболее существенным дополнением Положения 6 августа. Однако произведенные изменения имели характер частичной модернизации «булыгинского» избирательного права. Они не покушались на основные принципы системы, учрежденной в августе 1905 г.: «Куриальная система булыгинского избирательного закона была сохранена, введения всеобщего избирательного права Витте не допустил, но добился ограниченного представительства от рабочих по введенной для них курии. При многостепенности выборов их общий результат зависел от числа выборщиков от отдельных курий в губернских избирательных собраниях. Из их общего числа по 53 губерниям землевладельцы избирали почти 32 %, крестьяне — 43, горожане — 22 и рабочие — 3 %».

Поименованные выше акты устанавливали  порядок выборов для центральной  России. На окраинах Империи базовые  нормы о выборах действовали  с изменениями, вызванными спецификой управления ими и особенностями  общественной жизни. Эти региональные коррективы закреплялись в особых нормативных  актах (таковы, например, указы от 11 октября 1905 г. о применении Положения  о выборах к губерниям Царства  Польского, 20 октября 1905 г. — о применении Положения к части губерний сибирских (Тобольской, Томской, Иркутской и  Енисейской), [20] и т. п.).

С учетом последующих изменений  и дополнений, среди которых главным  стало Положение о выборах  в Государственную Думу от 3 июня 1907 г., общее число нормативно-правовых актов, которые регулировали выборы во вторую законодательную палату, превысило два десятка. Вплоть до свержения монархии избирательное законодательство не подверглось кодификации, хотя и было инкорпорировано во второй части т. I Свода законов Российской Империи. Вал новых «правил» и «положений», а также связанные с некоторыми из них острые политические кризисы заслонили для современников подлинное значение Положения о выборах от 6 августа 1905 г. Тем не менее оно оставалось исходным пунктом и реальным основанием думского избирательного права Российской Империи.

Вся принципиальная конструкция  и конкретное нормативное «наполнение» избирательного права Российской Империи 1905—1917 гг. созданы волей самодержца Всероссийского и его доверенными  слугами. Участие «общественности» оказалось минимальным. Как и все здание первой модели отечественного конституционализма, избирательное право «даровано» бюрократией: в ответ на выступления широких масс населения, но без учета их воли. Иное дело, что активисты революционного движения не были реалистами и требовали немедленного введения всеобщего избирательного права либо решительного занижения возможных избирательных цензов.

Несмотря на наличие апробированных зарубежных образцов, значительный опыт региональных и корпоративных выборов  в самой Российской Империи, разработка норм избирательного права в конечном итоге не обошлась без использования  традиционного для отечественной  бюрократии метода проб и ошибок. Не стоит демонизировать правящий слой тогдашней России: конечно, во всяком принципиально новом деле — а  создание свода норм о выборах  в общегосударственный представительный орган было таковым — эксперимент  неизбежен. Но он, к примеру, не требовался, чтобы реалистично оценить противопомещичий настрой основной массы крестьянских избирателей и/или важную политическую роль городских рабочих. Поэтому нельзя расценить законодательные новеллы 17 октября и 11 декабря 1905 г. и 3 июня 1907 г. иначе как явный брак законотворческой работы весны-лета 1905 г.

Положение о выборах в Государственную  Думу от 6 августа 1905 г. состояло из трех структурных разделов: общие положения, об избирательных списках, о производстве выборов, — объединявших 62 статьи.

В силу Положения выборы в  Государственную Думу производились:

а) по губерниям и областям;

б) в некоторых наиболее крупных городах (Санкт-Петербург, Москва, Астрахань, Баку, Варшава, Вильна, Воронеж, Екатеринослав, Иркутск, Казань, Киев, Кишинев, Курск, Лодзь, Нижний Новгород, Одесса, Орел, Рига, Ростов-на-Дону и Нахичевань, Самара, Саратов, Ташкент, Тифлис, Тула, Харьков и Ярославль).

Выборы от губерний Царства  Польского и других указанных в Положении регионов страны, а также «выборы от кочевых инородцев» производились на основании особых правил. Это дополняло три (а с декабря 1905 г. — четыре) «базовые» сословно-цензовые избирательные курии еще и куриями, организованными по национально-региональному принципу.

Число членов Государственной  Думы по губерниям, областям и городам  устанавливалось соответствующим  «росписанием», прилагаемым к Положению.

Выборы в Государственную  Думу не были прямыми: избрание членов Думы осуществлялось избирательными собраниями. Поскольку Положением предусматривались, с одной стороны, выборы по губерниям  и областям, а с другой — выборы по городам (ст. 1), соответственно различался и порядок формирования персонального  состава избирательных собраний.

Порядок выборов по губерниям и  областям. Избрание членов Государственной Думы по губерниям и областям производилось губернским избирательным собранием, которое формировалось «под председательством губернского предводителя дворянства или лица, его заменяющего», из выборщиков, избираемых на съездах избирателей. Общее число выборщиков по каждой губернии или области, а равно «распределение их между уездами и съездами» определялось соответствующим «росписанием», прилагаемым к Положению.

Согласно ст. 3 Положения  различались три вида съездов: а) уездных землевладельцев (ст. 12—13), б) городских избирателей (ст. 16) и  в) уполномоченных от волостей и станиц (ст. 17). Таким образом, формирование состава избирательного собрания осуществлялось по трем куриям и, следовательно, Положение  предусматривало для России реальную систему представительства.

Наряду с куриальными  съездами Положением выделяются и так  называемые предварительные съезды (ст. 14).

1. К участию в съезде  уездных землевладельцев допускались: 

а) лица, владеющие в уезде  на праве собственности или пожизненного владения (Сложенной сбором на земские  повинности землей в количестве, определенном для каждого уезда в соответствующем  «росписании», прилагаемом к Положению;

б) лица, владеющие в уезде  на посессионном праве «горнозаводскими дачами» в количестве, указанном  в том же «росписании»;

в) лица, владеющие в уезде  на праве собственности или пожизненного владения иным, кроме земли, недвижимым, не составляющим торгово-промышленного  заведения, имуществом, стоимостью по земской оценке не ниже 15 000 руб.;

 г) уполномоченные от  лиц, владеющих в уезде землей  в размере не менее десятой  доли количества десятин, определенного  для каждого уезда в упомянутом  выше «росписании», либо иным недвижимым имуществом стоимостью по земской оценке не ниже 1 500 руб.;

д) уполномоченные от священнослужителей, владеющих в уезде церковной  землей.

Вместе с тем владение землей, входившей в состав надельной  крестьянской либо станичной земли, а также крестьянской повинностной земли в Лифляндской губернии, крестьянской арендной земли в Эстляндской губернии и на острове Эзель (Лифляндская губерния), а также крестьянских участков в Курляндской губернии, «хотя бы означенные земли были выкуплены в собственность», — не давало владельцам права на внесение их в избирательный список уездных землевладельцев (ст. 14 Правил).

Владелец имения, «соответствующего  в целом составе» установленному законом цензу, но расположенного в  двух или более смежных уездах, «из коих в каждом количество земли  не достигает размера, установленного для участия в выборах», подлежал внесению в избирательный список того уезда, который владелец укажет, «а если такового заявления не последует», — в список того уезда, где находилась большая часть имения (ст. 15 Правил).

Уполномоченные от владельцев недвижимости и от священнослужителей подлежали избранию на «предварительном их съезде». В зависимости от местных  условий созывались либо один общий  для всего уезда съезд, либо несколько  отдельных съездов «согласно  росписанию, устанавливаемому губернатором». Число уполномоченных, подлежащих избранию на предварительном съезде, определялось количеством земли, числящейся за лицами, явившимися на съезд, и итогом оценочной стоимости другого принадлежащего им недвижимого имущества, «полагая по одному уполномоченному па полный избирательный ценз, установленный для участия в съезде уездных землевладельцев».

2. В съезде городских  избирателей принимали участие: 

а) лица, владеющие в пределах городских поселений уезда на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом, оцененным  для обложения земским сбором в сумме не менее 1 500 руб., или требующим  выборки промыслового свидетельства  торгово-промышленным предприятием (торговым — одного из первых двух разрядов; промышленным — одного из первых пяти разрядов или пароходным, с которого уплачивается основной промысловый налог в сумме не менее 50 руб. в год);

б) лица, уплачивающие в пределах городских поселений уезда государственный  квартирный налог, начиная с десятого разряда и выше;

в) лица, уплачивающие в пределах города и его уезда основной промысловый  налог на личные промысловые занятия  по первому разряду;

г) лица, владеющие в уезде  торгово-промышленным предприятием, отвечающим требованиям, указанным выше (п. «а»).

Предоставление сведений относительно лиц, уплачивавших промысловый  или государственный квартирный налог в размере и в течение  времени, дающих право на участие  в выборах, вменялось в обязанность  местным податным инспекторам и  казенным палатам (ст. 3 Правил). К городским  поселениям причислялись «в отношении  производства выборов в Государственную  Думу» те местечки, в которых существовало «мещанское управление» и взимался государственный налог с городских  недвижимых имуществ (ст. 5 Правил).