Развитие системы государственного управления на примере СССР

Совет труда и обороны  теперь действовал на правах комиссия СНК, согласовывал деятельность ведомств, преимущественно в хозяйственном строительстве, имел в составе наркомов ВСНХ, труда, земледелия, продовольствия, рабоче-крестьянской инспекции, представителей ВЦСПС, ЦСУ, возглавлялся председателем СНК В. И. Ульяновым (Лениным), преобразован (1923 г.) в ЭКОСО, в исполкомах созданы экономсовещания, координировавшие работу местных хозяйственных органов.

Нэповская перестройка управления воплотилась в расширении его демократических принципов, экономических методов в трестировании, акционировании, синдицировании промышленности, поддержке концессионной, смешанной, кооперативной форм государственного капитализма, разветвленной банковской системы, развитии товарно-денежных, рыночных отношений» проведении финансовой и денежной реформ, частичной денационализации и приватизации мелких и средних предприятий, использовании частного и иностранного капитала и др.

Произошло более четкое разделение функций государственных управленческих структур, усилена роль ВСНХ, местных СНХ в руководстве экономикой, изменена внутренняя структура ВСНХ, изымались из ведения его главных комитетов и передавались непосредственно предприятиям многие вопросы, что определило тенденции упразднения разбухшей в военное время системы главкизма и развития хозяйственной самостоятельности предприятий.

В системе государственного управления возникли структуры, ведавшие сферами внутренней торговли (Комиссия СТО, наркомат), концессий (главный концессионный комитет), кооперации, кредита и др., что изменяло априорные догматические и военно-коммунистические представления о характере советского управления.

В 1922 г. вступили в действие Гражданский, Уголовный, Земельный, Гражданский  процессуальный, Уголовно-процессуальный, Трудовой и другие кодексы РСФСР, которые юридически оформили единое правовое пространство государственного нэповского управления, правовые основы регулирования и пределы частно-хозяйственной деятельности при определяющей роли государственной собственности.

Конституционность основ  советского управления — фундаментальное направление его реформирования в межвоенные 20-30-е гг., сначала на основе Конституции РСФСР, затем — Конституций СССР 1924 г. и 1936 г. В первые годы нэпа управление перестроено на основе Конституции РСФСР 1918 г. Восстановлена была выборная основа органов управления с ее специфическими чертами: прямые выборы с открытым голосованием в сельские и городские Советы, многоступенчатые — в высшие органы власти и управления; избирательные участки — по предприятиям, территориальные — для неохваченного производством населения, преимущество в нормах представительства Для рабочих по отношению крестьянству; лишение избирательных прав семи категорий лиц; многопартийность Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Возросла роль выборных всероссийских и местных съездов Советов в формировании исполнительных управленческих структур из депутатов, увеличен количественный состав представительных, исполнительных органов, усилена их ответственность перед трудящимися. На заседания Советов привлекались рабочие, крестьяне, заседания местных Советов проводились нередко в рабочих кварталах, на промышленных предприятиях. Работники органов власти и управления регулярно отчитывались перед населением, информировали трудящихся о всех мероприятиях советской власти. С целью усиления надзора за государственным аппаратом, упрощения его, устранения бюрократизма, волокиты возвышалась роль рабоче-крестьянской инспекции, в работе которой участвовали широкие массы рабочих и крестьян. Изменились в сторону демократизации, упорядочены на конституционной основе взаимоотношения центральных и местных органов управления, расширены права, самостоятельность последних. Они стали функционировать на основе законно изданных в развитие Конституции специальных Положений (1922 г.) о губернских, уездных, городских, волостных Советах, их исполкомах. Активизации их служил лозунг оживления Советов после войны[11; С.39].

Восстановлено действие ст. 37 Конституции  РСФСР, согласно которой «общее управление делами РСФСР принадлежит СНК, который  принимает все меры, необходимые  для правильного и быстрого течения  государственной жизни». Возросла роль СНК как высшего исполнительного органа управления. Он изменил функции, упорядочил всю систему управления применительно к задачам и условиям послевоенного развития.

Восстановлению конституционных  основ управления сопротивлялись Л. Д. Троцкий, его сторонники, которые пытались сохранить военно-коммунистические методы, еще больше «закрутить гайки», огосударствить все сферы общественного управления. Г. Е. Зиновьев муссировал тезисы «диктатуры правящей партии», однопартийного государственного управления. Занимая высокие должностные посты в партии и государстве, они утверждали в общественном сознании и на практике постулат о том, что партия и руководит, и управляет в государстве рабочих и крестьян, что противоречило изначальной плюралистической природе советского управления.

В. И. Ленин в своих последних  трудах обосновал необходимость  перемен в государственном управлении, которое сохраняло военно-коммунистические черты во многих сферах. Он предложил последовательно проводить конституционные основы в государственном управлении, соблюдать установки X и XI съездов РКП(б) о недопущении смешения функций партийных и государственных органов, реформировать весь государственный аппарат, орабочить и окрестьянить его снизу доверху, построить его рационально на принципах научной организации, максимально сократить, удешевить, сделать гибким, оперативным, установить над ним всесторонний и систематический народный контроль. Решение этих задач предлагалось возложить на реорганизованный наркомат Рабоче-крестьянской инспекции (Раб-крин), где сосредоточить лучшие силы специалистов управления, а также наиболее авторитетных рабочих и крестьян, повысить авторитет Рабкрина, придать его решениям обязательную силу, организовать совместную работу РКИ и Центральной контрольной комиссии РКП(б) по совершенствованию аппарата управления. Следовало делегировать в Рабкрин из увеличенного состава ЦКК ее членов преимущественно политически активных рабочих и крестьян, наладить тесную организационную связь НК РКИ и ЦКК РКП(б), усовершенствовать взаимоотношения с ЦК партии, принимать партийные решения и государственные законы с учетом обширных исследовательских материалов Рабкрина, который должен сохранить самостоятельный статус наркомата в составе правительства и перестроить работу всех других наркоматов на научной правовой основе.

Новый, союзный тип государственного управления возник при образовании в 1922 г. СССР и на основе Конституции СССР, принятой Всесоюзным съездом Советов в 1924 г. Государственное управление обрело новые уровень и содержание, воплотило принципы и формы советского федерализма, имело значительную социальную и территориальную сферу. В рамках огромного растущего союзного государства сложилась многоэтажная система управления, призванная обеспечить быстрое социально-экономическое, культурное развитие всех союзных республик, населяющих их народов, а также внешнюю безопасность СССР во враждующем расколотом мире.

Государственное управление СССР строилось  на сочетании принципов федерализма  и унитаризма, отраженных в союзной  и Республиканской конституциях. Добровольно объединившиеся Республики делегировали союзным органам власти и управления Функции в строгих параметрах. Четко определены предметы ведения Всесоюзного съезда, ЦИК, его Президиума, СНК, Верхов-8ого Суда, Объединенного государственного политического управления; функции, структура общесоюзных и объединенных (впоследствии союзно-республиканских) наркоматов, их количество, порядок функционирования, статус наркомов, коллегий.

Новая Конституция РСФСР, принятая Всероссийским съездом Советов 11 мая 1925 г., исходила из концепции единого союзного конституционного пространства, имела подробные разделы об экономическом строе, автономных республиках, областях, системе органов власти, управления, их задачах, функциях, организации, взаимоотношениях с органами Союза и других союзных республик. Подробно зафиксированы положения о компетенции органов власти и управления субъектов РСФСР.

В условиях перманентного и острого  дефицита образованных специалистов-управленцев личный состав органов управления формировался и за счет рабочих, крестьян («выдвиженцы»), ускоренного их обучения, что определило своеобразие формирования советской бюрократии, управленческой элиты.

Работа аппарата управления в центре и на местах упорядочена в соответствии с разработанными Рабкрином нормами, уточнены функции, штаты, техника управления, отчетность, сокращены расходы. НК РКИ совместно с ЦКК контролировал работу госаппарата с точки зрения законности и целесообразности, искоренял бюрократизм, повышал эффективность внутриведомственного контроля.

Плановость стала характерной чертой государственного управления, механизм которого функционировал сначала на основе перспективного плана ГОЭЛРО, а с конца 20-х гг. — на основе пятилетних планов, имевших силу закона. Плановость придала новый качественный образ государственному управлению, способствовала целенаправленному и согласованному функционированию всех звеньев управленческого механизма, что повысило его эффективность и предотвратило глубокие кризисы советской модернизации общества. Сложилась система планового управления страной, всеми основными сферами ее жизни.

Дифференцировано управление по отраслям в связи с реконструкцией и созданием многоотраслевой экономики. Упразднена вертикальная система ВСНХ в центре и на местах.

На базе союзно-республиканского ВСНХ в 1932 г. образованы наркоматы тяжелой, легкой, лесной промышленности, которые обеспечили быстрое развитие отраслей. Наркомтяжпром превратил свою отрасль в базовую для развития всего народного хозяйства. Наркомлегпром подтянул во второй пятилетке темпы этой отрасли к темпам тяжелой. Возникли и другие новые наркоматы путем реорганизации и разделения существовавших. Из наркомата путей сообщения выделен наркомат водного транспорта, из Наркомзема — наркомат зерновых и животноводческих совхозов. Наркомат труда упразднен, слит с ВЦСПС, которому переданы все средства соцстраха, санатории, дома отдыха научные институты, имущество, помещения и кадры. ВЦСПС приобрел необычный статус органа общественного управления который руководил сферами организации труда.

На рубеже 20—30-х гг. внедрена во всех советских и хозяйственных  органах функциональная система  построения аппарата. Позднее она  заменена производственной и производственно-территориальной  системой[14; С.10].

Реформирование системы государственного управления во второй половине 30-х гг. проведено на основе новой Конституции СССР (1936 г.).

1. Оно отразило качественно новое состояние общества, единоукладную социалистическую экономику, утвердившуюся общественную собственность на средства производства, новую социальную структуру общества (союз рабочего класса, колхозного крестьянства, народной интеллигенции), отсутствие эксплуатации трудящихся частным капиталом, безработицы, безграмотности, беспризорности, нищеты и других унаследованных от дореволюционного общества социальных пороков.

2. Управление реализовало власть трудящихся. Его органы формировались Советами депутатов трудящихся, избиравшимися впервые в отечественной истории путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании в одномандатных округах.

3. Участие трудящихся в органах власти и управления обеспечивалось гарантированными и равными правами на труд, отдых, материальную обеспеченность в старости и в случае болезни, потери трудоспособности, бесплатное образование от дошкольного до вузовского и медицинскую помощь. Гарантированные Конституцией широкие права, свободы трудящихся должны были обеспечить подлинно демократический характер формирования и деятельности органов государственного управления на благо народа. Врагами народа объявлялись лица (ст. 131), покушавшиеся на конституционные социальные устои, основы советского управления.

4. Законодательно закреплена и такая конституционная основа власти и управления, как роль ВКП(б), которая согласно ст. 126 представляла ядро всех общественных и государственных организаций трудящихся¹. Сложившаяся реально, фактически эта основа породила своеобразную систему партийно-государственной власти и управления с приоритетной ролью партии. Утвердилась официально практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этажах управления, что консолидировало властные и управленческие структуры. Все больше государственных решений принималось совместно с партийными органами, а партийные решения воспринимались государственными органами как обязательные для них. Партийные инстанции в соответствии с принципом «кадры решают все» активно и целенаправленно формировали персональный состав органов власти и управления, расширили номенклатурный институт, который к концу 30-х гг. охватил всю систему государственного и общественного управления.

5. Избранные Верховный Совет СССР (12 декабря 1937 г.), верховные советы союзных и автономных республик (июнь 1938 г.)., краевые, областные, окружные, районные, городские, поселковые, сельские Советы депутатов трудящихся сформировали исполнительные органы управления. Осуществлено практически представительство трудящихся в системе власти и управления снизу доверху, единство власти и управления, законодательной и исполнительной вертикалей, подотчетность и подконтрольность последней первой, связь органов государственного управления с профсоюзными, молодежными, кооперативными и другими общественными организациями и массовыми добровольными обществами, что воплотило единство управления и общества.

6. Об эффективности нового типа государственного управления, названного социалистическим, свидетельствует исторический скачок, совершенный страной за два десятилетия: вступление в индустриальную цивилизацию, превращение по объему и структуре производства в первую в Европе и вторую в мире промышленную державу, переход к качественно новому обществу инициирование альтернативной западному пути новой линии мирового развития человечества в XX в. Советское управление обеспечило в 20—30-е гг. авангардное место СССР по многим Качественным показателям цивилизационного характера, создало могучий потенциал, который оказался достаточным для спасения России и мировой цивилизации от фашистского порабощения.

7. Потенциальные возможности советского управления не были полностью реализованы в 20-30-е гг., не был также завершен процесс его становления на основе новых союзной и республиканских конституций. Отрицательную роль в этом сыграли многие факторы объективного и субъективного характера:

а) советское управление реформировалось и функционировало в условиях исторически короткой и чрезвычайно напряженной паузы между двумя мировыми войнами, под прессом жесткого политического, военного и экономического давления враждебного мирового капитализма, в экстремальной ситуации, состоянии стрессового, тревожно-обостренного чувства военной опасности, ощущения осажденной крепости;

б) управление вынуждено было действовать соответственно жестким законам военной осады, с предельным напряжением, применять необычные и энергичные формы и методы для обеспечения безопасности страны, ускоренного ее антикапиталистического преобразования, уделять приоритетное внимание обороноспособности страны и меньше внимания повышению жизненного уровня, развитию благосостояния народа;

в) сказались и низкий уровень общей, политической, управленческой культуры, идеологический и партийный монополизм, культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа.