Система органов местного самоуправления муниципального образования (на примере городского округа «Город Заринск» Алтайского края)

Дипломная работа

на тему Система органов местного самоуправления муниципального образования (на примере городского округа «Город Заринск» Алтайского края)

Введение

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Актуальность выбранной темы дипломной работы обусловлена тем, что интерес к проблемам организации местной власти не ослабевает и, кроме того, вопросы развития местного самоуправления признаны федеральной властью как одна из приоритетных задач государства. Местное самоуправление в России имеет исторические корни, хотя современная ситуация и отличается от той, что сложилась ранее, но при выборе рациональной системы организации местной власти не следует забывать об историческом опыте при создании нормативной правовой базы регламентирующей деятельность органов местного самоуправления.

Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., (далее – Федеральный закон, 2003) учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы.

Система органов местного самоуправления оговаривается в Конституции РФ и включает в себя перечень органов местного самоуправления, создаваемых в каждом муниципальном образовании. Система органов местного самоуправления, как самостоятельный раздел науки муниципального права, разработан сравнительно неплохо. Проблемам становления системы органов местного самоуправления в научной литературе уделяется сегодня достаточно большое внимание, но, тем не менее, не все вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, определения их места и значения в системе публичной власти исследованы всесторонне. Многие российские ученые, обращают внимание на проблемы, связанные с применением на практике действующего законодательства о местном самоуправлении.

Целью работы является исследование не только теоретических основ организации системы органов местного самоуправления – результатов проведения муниципальной реформы, но и практически функционирования системы органов местного самоуправления на примере муниципального образования «Город Заринск».

Цели исследования обусловили постановку и решение следующих задач:

– изучение системы органов местного самоуправления как обособленной системы управления;

– осмысление роли и места органов местного самоуправления в государственном управлении;

– выявление особенностей структуры органов местного самоуправления;

– исследование формирования и организации деятельности органов местного самоуправления на примере муниципального образования «Город Заринск».

При написании работы использовалось федеральное, региональное законодательство, регулирующее деятельность органов местного самоуправления, действующие (и ранее действовавшие) нормативные правовые акты и иные источники права России, публикации ученых и практиков. А так же местное нормотворчество, которое непосредственно определяет деятельность органов местного самоуправления, их структуру и полномочия. Кроме того, в работе так же были использованы учебные пособия, справочники, монографии, периодические издания, которые позволили наиболее разносторонне рассмотреть заявленную проблематику.

Методологическую основу исследования составляют научные труды в области муниципального права, В работе использованы общие и частные методы исследования, в том числе, историко-юридический, сравнения и другие, системный анализ изучаемых явлений и результатов.

Объектом исследования дипломной работы является местное самоуправление в Российской Федерации. Современное законодательство унифицирует систему местного самоуправления, давая исчерпывающие определения муниципальным образованиям.

Система органов местного самоуправления в городе Заринске является предметом исследования дипломной работы. Проблемы становления, развития и реформирования системы органов местного самоуправления – это основные аспекты исследования.

Местное самоуправление довольно хорошо изученная тема. Данное направление является одним из приоритетных в деятельности государства. В рамках программы «государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» созданы и работают многие научно исследовательские институты. Однако их деятельность ограничивается разработкой и составлением отчетов о развитии местного самоуправления на федеральном уровне, не затрагивая проблем отдельных муниципальных образований.

Отличительной особенностью всех моногородов России, таких как город Заринск, является наличие одного градообразующего предприятия, которое строилось, во времена «комсомольских строек». Наличие развитой городской инфраструктуры, «волновой» демографической ситуации и некоторых других факторов диктует свои особенности административной системы муниципального образования.

Структуру данной работы составляют: введение, две главы, заключение, приложения и список использованных источников.

1. Общеисторические аспекты становления системы органов местного самоуправления

1.1 Зарождение и развитие органов местного самоуправления в России

Местное самоуправление существует на протяжении всей истории существования российского государства. В разные периоды истории оно выражалось по-разному и реализовалось через различные органы.

Исследователи не достигли единого мнения о времени зарождения самоуправления. Одни ведут отчет российского городского самоуправления с рубежа XI–XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик – Новгорода и Пскова. Они считали вече (от славянского «вет» – совет) органом народной власти, народоправства.

Возникло местное самоуправление из родовой общины – первичной ячейки человеческого общества. Именно в этот период возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека в отдельности во имя общих, групповых интересов. Власть в данном обществе принадлежала старейшинам родов (общин), обладающим определенными знаниями и навыками. Этот исторический период можно считать основой самоуправления.

С развитием жизни, учитывая прогрессивные предпосылки, усложнялись и формы самоорганизации людей, в результате чего возникло государство и как следствие – необходимость в органах управления данным государством.

Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях[1]. Главным способом самоуправления в таких общинах являлось вече (собрание (сход) жителей), на котором решались наиболее важные вопросы жизни общин.

По мере складывания Московского государства местное самоуправление ослабевало, происходила централизация власти. Но данное управление было неэффективным и поэтому в XVI веке появляется губное, а позднее и земское самоуправление.

Во главе губного управления стояли губные старосты, которые избирались на всесословном уездном съезде по одному или два старосты на уезд. Старосты вели дела вместе с губными целовальниками, их выбирали из своей среды тяглые люди, посадские и сельские. Старостам были подчинены сотские, пятидесятские и десятские[2]. Данные лица составляли губные избы. Губные избы осуществляли уголовную и тюремную политику уездов.

В XVIII веке была предпринята попытка преобразования органов местного самоуправления через изменение территориальной организации государства. Страна стала делиться на губернии, губернии – на провинции, провинции – на дистрикты. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый царем, ему помогали ландраты, избираемые местными дворянами, они решали вопросы, отнесенные к их компетенции коллегиально. Во главе провинции стоял воевода. Во главе дистриктов – земские комиссары.

Екатерина II вернулась к проблеме укрепления городского самоуправления, в 1785 году она утвердила «Жалованную грамоту городам». В управлении городом некоторые права получило собрание городских обывателей, которое состояло из депутатов от каждого из разрядов населения. Данное собрание избирало из своего состава городскую думу (представительный орган), состоящую из городского главы и гласных[3].

По жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи 1785 года в городах вместе с магистрами как судебными учреждениями возникают полицейско-хозяйственные городские структуры[4].

Одним из основных моментов в развитии местного самоуправления и органов местного самоуправления в России можно считать земскую реформу 1864 года и городскую реформу 1870 года. Данные реформы были направлены на укрепление самостоятельных местных обществ, их органов, соединение разных групп населения, сословий в решение общих дел и задач по месту жительства.

Органами управления по земской реформе были земские собрания, которые являлись выборными органами и избирались на три года. Они обладали полномочиями по общему заведованию местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения.

Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа. Городская дума избиралась на четыре года и на срок своих полномочий избирала городскую управу.

Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, которая существовала параллельно с местными органами самоуправления, но контролировала их.

Александр III в период своего правления усилил контрольные функции государственной власти по отношению к местной власти.

Таким образом, до 1905 года самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали. В ходе первой буржуазно-демократической революции в 1905 году в России возникли Советы, которые выступали как органы классового представительства пролетариата. Депутаты данных советов избирались исключительно рабочими. Выборы депутатов в данные Советы являлись преимущественно прямыми и равными. Депутаты некоторых Советов избирались путем тайного голосования (например: Киевский Совет). Депутаты каждого из Советов имели прочную обратную связь с теми коллективами, которые их выбирали. Депутаты должны были не только выражать волю своих избирателей, но и точно выполнять данные им наказы избирателей. Кроме того, наряду с Советами рабочих депутатов создаются крестьянские революционные комитеты.

Советы 1905 года брали на себя функции власти, они вводили новый «прием борьбы не только против старой власти, а борьбы посредством революционной власти…». [5]

В этот период Советы решали задачи присущие органам местного самоуправления, они имелись в каждом городе и действовали в пределах этого города. Наиболее существенные вопросы депутаты решали коллегиально на общих собраниях Советов, которые созывались 2–4 раза в месяц. В период между собраниями деятельность Советов продолжали депутаты, избранные в исполнительные комитеты, исполнительные бюро, комиссии. Вскоре внутри Советов появляется партийное ядро, что обеспечивает партийное руководство Советами, таким образом, советы попали под влияние партии, которая руководила ими через работающих в них членов партии.

Важной особенностью местного самоуправления в России до 1917 года было сочетание территориального и корпоративного принципов в организации управления на местах.

Новая попытка реформирования органов местного самоуправления была предпринята после февральской революции 1917 года. В мае 1917 года Временное правительство приняло пакет законов о земской и городской реформе, было воссоздано 9,5 тысяч волостных земств, но данная реформа до конца доведена не была, наступил октябрь 1917 года, власть в стране захватили большевики, Российская империя как государство было разрушено.

Сразу после победы Октябрьской революции центральные органы Советского государства придают первостепенное значение «развертыванию деятельности Советов на местах, взятию ими на себя решения всех вопросов местного значения и реализации через них указаний центра»[6]. Советы, являясь органами власти на местах, самостоятельны в решении вопросов местного характера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями, как центральной Советской власти, так и более крупных советских объединений, в состав которых они входят. Таким образом, в основу советской системы был положен принцип централизма, то есть принцип единства власти на всех уровнях, с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы действовали под контролем коммунистической партии.

Система местных органов власти в годы гражданской войны строилась в соответствии с конституцией РСФСР 1918 года.

В статьях 56 и 60 Конституции РСФСР 1918 года было зафиксировано, что в границах своего ведения каждый областной, губернский, уездный, волостной съезд Советов, и каждый городской и сельский Совет есть «Высшая в пределах данной территории власть»[7].

В соответствии с Конституцией 1918 года в уездных центрах должно быть два Совета (уездный съезд и городской совет) и два исполкома, а в губернских центрах – три Совета (губернский, уездный съезды и городской Совет) и три исполкома[8].

Система местных органов власти в годы гражданской войны продолжала базироваться на административно-территориальном делении царской России, которая была нецелесообразна. Именно в это время появились новые административно-территориальные единицы – районы, отвечавшие потребностям разукрупнения уездов и укрупнения волостей, и были образованы районные Советы.

Необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику, которая допускала некоторую децентрализацию власти и организацию хозяйственного самоуправления на местах.

С совершенствованием административно-территориальной системы и развитием национальной государственности изменялась и система местных органов[9]. С образованием нового административно – территориального деления – область (край), округ, район – стали создаваться областные (краевые), окружные и районные съезды Советов.