Система органов местного самоуправления муниципального образования (на примере городского округа «Город Заринск» Алтайского края)

Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и – прежде всего – местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление – одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.

2 Формирование системы органов местного самоуправления городского округа «Город Заринск»

2.1 Представительный орган местного самоуправления

В данной главе рассмотрим формирование и построение органов местного самоуправления в связи с реформированием законодательства о местном самоуправлении на примере органов местного самоуправления городского округа «Город Заринск». А также проведем их сравнительный анализ с органами местного самоуправления муниципального района «Краснощековский район».

В октябре 2003 года был принят новый закон о местном самоуправлении на основании, которого, были внесены изменения в Уставы муниципальных образований, а в 2005 году приняты новые уставы муниципальных образований. В соответствии с данным законом муниципальные образования стали подразделяться на муниципальный район, городской округ и сельские поселения, а так же разграничились предметы из ведения (ст. 14, 15 Федерального закона[73]).

В системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления, состоящих из депутатов.

Представительный орган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган непосредственно выражает волю населения муниципального образования, реализуя ее в своих решениях. Представительный орган наделен общей нормотворческой компетенцией. Представительный орган обладает финансово-экономической самостоятельностью, так как все расходы на его содержание и обеспечение деятельности предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.

На взгляд С.Г. Соловьева, представительный орган местного самоуправления в силу прямых выборов депутатов и своей коллегиальности выступает единственным представительным органом муниципального образования. Избрание главы муниципального образования так же непосредственно населением не делает его представительным органом. Свойство представительности может иметь только коллегиальный орган, когда его члены в совокупности представляют интересы различных групп населения.[74]

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Уставом (Основным законом) Алтайского края, законом Алтайского края «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае», Уставом муниципального образования «Город Заринск», представительным органом местного самоуправления в городе Заринске, является Заринское городское Собрание депутатов (далее – городское Собрание депутатов).

Заринское городское Собрание депутатов представляет все население городского округа и осуществляет от его имени местное самоуправление в пределах установленных Конституцией РФ, Федеральным законом 2003 года, законами Алтайского края.

Устав городского округа «Город Заринск» регламентирует количество депутатов представительного органа. В Уставе муниципального образования «Город Заринск» (далее – Устав города в соответствующем падеже) установлено, что городское Собрание депутатов состоит из 25 депутатов[75].

Городское Собрание депутатов может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Срок полномочий городского Собрания депутатов исчисляется со дня его первого правомочного заседания.

Полномочия городского Собрания депутатов прекращаются с момента начала первого правомочного заседания городского Собрания депутатов нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий[76].

По законодательству РФ срок полномочий представительного органа не может быть менее 2-х лет и более 5 лет. Окончание срока полномочий представительного органа данного созыва означает и окончание срока полномочий депутатов данного созыва. Срок полномочий городского Собрания депутатов и его депутатов составляет 5 лет. Установленный срок полномочий не может быть изменён в течение текущего срока полномочий.

Городское Собрание депутатов осуществляет свои полномочия и принимает решения в коллегиальном порядке.

Городское Собрание депутатов выступает единственным представительным органом муниципального образования. Представительный орган является ведущим в системе органов местного самоуправления. Его ведущая роль обусловлена тем, что депутаты избираются непосредственно населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Городское Собрание депутатов выражает волю всего населения муниципального образования и придает ей общеобязательный характер посредством принятия нормативных актов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с актами других органов местного самоуправления. Ему подотчетна и подконтрольна деятельность других органов местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования.

Основными функциями городского Собрания депутатов является: соблюдение и защита прав и свобод жителей муниципального образования, представительство населения и осуществление от его имени власти, привлечение населения к управлению делами муниципального образования, принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, контроль за деятельностью органов и должностных лиц муниципального образования.

Новой редакцией Федерального закона[77] как и предыдущей, устанавливается его исключительная компетенция (п. 10 ст. 35), которая дублируется в Уставе города. К исключительной компетенции относится, в соответствии со статьей 24 Устава города[78]:

– принятие Устава муниципального образования и внесение в него дополнений;

– утверждение городского бюджета и отчета о его исполнении;

– установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах;

– принятие планов и программ развития городского округа, утверждение отчётов об их исполнении;

– определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

– определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений,

– определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

– определение порядка участия городского округа в организациях межмуниципального сотрудничества;

– определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

– контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

– принятие решения об удалении главы города в отставку.[79]

Это положение обеспечивает гарантии принятия решений по важнейшим вопросам местной жизни представителями населения, но не ограничивается круг вопросов, которые могут быть отнесены к компетенции представительного органа. Кроме того, Федеральный закон 2003 года позволяет устанавливать иные полномочия представительного органа, но при условии установления их в Федеральных законах и законах субъектов, уставах муниципальных образований принимаемых в соответствии с Федеральными законами[80].

Исключительные полномочия, а именно их содержание и значимость, позволяют представительному органу влиять на все сферы жизни муниципального образования. Контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять, как администрация муниципального образования, ее органы и должностные лица местного самоуправления исполняют свои полномочия.

Представительный орган местного самоуправления является обязательным органом муниципального образования и только в поселениях с численностью населения менее 100 человек представительный орган может не образовываться, а его функции будет выполнять собрание (сход) граждан данного поселения[81].

Представительный орган городского округа избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Федеральный закон[82] предусмотрел два варианта формирования представительного органа муниципального района:

-      представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании;

-      представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального образования и из депутатов представительных органов данных поселений, избираемых представительным органом поселений из своего состава в соответствии с нормой представительства.

В случае если представительный орган района формируется по второму варианту, то глава районной администрации назначается представительным органом по контракту.

Таким образом, Федеральный закон[83], предоставляет право муниципальным образованиям самостоятельно выбрать и закрепить в своих Уставах один из двух возможных способов формирования представительного органа, но в любом случае представительный орган формируется из лиц уже прошедших через муниципальные выборы. Таким образом, жители получают возможность реализовать свое избирательное право на поселенческом уровне, а механизм формирования представительного органа муниципального района, по сути, является двухступенчатыми выборами.

При разработке Устава города[84] было упущено прямое указание на способ формирования представительного органа муниципального образования «Город Заринск». Однако статья 9 Устава регламентируем право граждан на участие в выборах депутатов городского Собрания депутатов, а статья 11 порядок проведения муниципальных выборов. На основании этого можно сделать вывод о том, что городское Собрание депутатов состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. большинства.

Формирование представительного органа в сельских поселениях на территории Заринского района происходит также посредством муниципальных выборов. Не применение способа формирования представительного органа из глав или депутатов поселений, входящих в состав муниципального района, обусловлено в большинстве своем тем, что отсутствует какая-либо практика такого формирования в соответствии с действующим законодательством, которое еще не достаточно четко и полно регулирует данный вариант формирования представительного органа.

В соответствии с Федеральным законом 2003 года[85] в Уставе муниципального образования должна закрепляется внутренняя структура представительного органа, содержащая следующие структурные подразделения: руководитель представительного органа, которым является либо глава муниципальной образования, либо председатель представительного органа; заместитель руководителя, комитеты и комиссии; территориальные депутатские группы и аппарат представительного органа. Так в Уставе муниципального образования «Город Заринск» [86] закреплена следующая структура представительного органа: глава города – председатель городского Собрания депутатов; заместитель председателя городского Собрания депутатов; постоянные комиссии; секретариат.

Помимо Устава, представительный орган, в своей деятельности, руководствуется также другими нормативными актами, такими как: положение о постоянных комиссиях и другими актами, регулирующими деятельность данного органа.

Основной формой деятельности городского Собрания депутатов является заседание, посредством которой реализуется принцип коллегиальности в принятии решений. Периодичность проведения сессий устанавливается в уставах муниципального образования.

В Уставе муниципального образования «Город Заринск» установлено, что сессии проводятся не реже 1 раза в квартал.

Сессии могут быть как очередными, так и внеочередными. Заседания проводятся гласно и носят открытый характер. Городское Собрание депутатов может принять решение о проведении закрытого заседания (закрытом слушании вопроса). В ходе проведения сессии по обсуждаемым вопросам, которые должны быть включены в повестку сессии, принимаются правовые акты. В соответствии со ст. 43 Федерального закона[87] представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования. Руководитель представительного органа (глава муниципального образования или председатель представительного органа) по вопросам организации деятельности представительного органа издает постановления и распоряжения.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования «Город Заринск» осуществляет глава муниципального образования, который возглавляет представительный орган и председательствует на его заседаниях. Федеральный закон[88]предусмотрел досрочное прекращение полномочий представительного органа, в отличие от Федерального закона 1995 года, в котором данное положение первоначально отсутствовало. Случаями досрочного прекращения полномочий представительного органа являются:

– его роспуск законом Алтайского края в соответствии со статьей 73 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ;

– принятия городским Собранием депутатов решения о самороспуске;

– вступления в силу решения Алтайского краевого суда о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

– преобразования городского округа.

Кроме того, Федеральный закон 2003 года, а так же Устав городского округа предусматривают, что досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. Но полномочия представительного органа муниципального образования по решению вопросов местного значения, по мнению М.М. Курманова «не могут прекращаться, а только приостанавливаются в связи с невозможностью осуществления этих полномочий депутатами данного созыва».[89]