Социальные аспекты управления конфликтами в государственной службе

Отказались и от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным или муниципальным служащим своего служебного положения.

В законе о гражданской службе сказано, что служащий обязан передать в доверительное управление акции и доли участия в обществе с ограниченной ответственностью, если есть конфликт интересов, а в законе о противодействии коррупции записано, что он обязан передать независимо от того, есть или намечается конфликт интересов.

В соответствии с законом о противодействии коррупции основными способами предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе являются отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, а также отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего.

Однако из содержания закона о противодействии коррупции неясен способ отказа государственного или муниципального служащего от полученной или предполагаемой выгоды. По-видимому, это может быть представленное в письменном виде на имя представителя нанимателя обязательство воздержаться от совершения определенных действий или возврат полученных денег (имущества), если выгода уже получена. Должна быть определена юридическая сила такого обязательства и последствия его нарушения. Кроме того, должно быть урегулировано то обстоятельство, что возврат полученной выгоды не всегда возможен.

Также требует детального урегулирования процесс отвода (самоотвода) государственного или муниципального служащего. Понятие отвода (самоотвода) ранее в законодательстве о государственной и муниципальной службе не использовалось и было характерно, в основном, для процессуального законодательством. Так, в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации в определенных случаях отводу подлежат судьи, эксперты, специалисты, переводчики, прокуроры, следователи (гл. 2 ГПК РФ; гл. 3 АПК РФ; гл. 9 УПК РФ; ст. 25.12, 25.13 КоАП РФ) и т.п.

Эффективность работы по противодействию коррупции на гражданской службе снижается из-за ограниченного статуса кадровых служб в системе противодействия коррупционным проявлениям, а на них, главным образом, возлагаются подобного рода функции. Это в полной мере относится и к организации работы по информированию граждан, гражданских служащих и организаций о работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Поэтому предлагается дополнить ст. 44 закона о гражданской службе нормами, уточняющими статус кадровых подразделений в части наделения их дополнительными полномочиями по организации мероприятий по профилактике коррупции, в том числе по установлению обязанности информировать претендентов на замещение должности государственной службы о требованиях антикоррупционного законодательства и о предотвращении конфликта интересов при поступлении на государственную гражданскую службу.

В отдельных нормах закона о гражданской службе уже заложен потенциальный конфликт интересов. В частности, это может быть отнесено к положениям ст. 17, устанавливающей запрет на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Из указанной нормы закона вытекает, что государственные гражданские служащие в период нахождения на государственной гражданской службе имеют право на участие на безвозмездной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, в том числе являться учредителем. Практика работы комиссий по урегулированию конфликта интересов показывает, что в определенных случаях и право на участие на безвозмездной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией может причинить вред публичным интересам государства, общества и нанести вред правам граждан.

Недостаточная действенность вызвана помимо прочего самой спецификой института урегулирования конфликта интересов. Это досудебная процедура административного разбирательства. Тем не менее, необходимым условием привлечения служащего к ответственности является установление его вины. Это достаточно сложно в силу оценочного характера понятия конфликта интересов.

На практике, если служащий оказывается в ситуации, когда он понимает, что возникает конфликт интересов, он должен отказаться от осуществления действий, которые могут этот конфликт создать. Произойти это может как в рамках его служебных полномочий, так и за их пределами. При этом необходимо, в соответствии с требованиями закона, доложить о создавшейся ситуации представителю нанимателя в письменной форме. Невыполнение этой обязанности может послужить основанием для привлечения его к ответственности.

Применение этой нормы на практике, очевидно, связано с определенными трудностями, так как не всегда служащий осознает не только угрозу возникновения, но и сам возникший конфликт. Особенно это важно в ситуации, когда сама должность может объективно стать причиной возникновения конфликта интересов.

С другой стороны, руководитель, получив информацию о реальном или потенциальном конфликте интересов, который возник или может возникнуть у его подчиненного, должен предпринять действия по предотвращению этого конфликта вплоть до отстранения служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности или даже прекращения служебного контракта.

То есть он может по своему субъективному усмотрению счесть конфликт незначительным и позволить государственному служащему исполнять служебные обязанности в состоянии конфликта интересов или, наоборот, необоснованно уволить. При этом руководитель не несет реальной ответственности за свои действия.

Конфликт интересов является оценочной категорией, и это означает возможность разных подходов и разной оценки ситуации с его возникновением со стороны гражданского служащего и представителя нанимателя. То есть необходим кто-то третий, кто может и имеет право разрешать подобную ситуацию. Такими полномочиями должна обладать Комиссия по урегулированию конфликта интересов (Положение утверждено Указом Президента РФ от 03.03.2007 г. № 267).

На сегодняшний день в соответствии с действующими нормативными правовыми актами в большинстве законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Однако далеко не во всех этих органах комиссии проводят свою работу.

Недостаточная действенность этих комиссий помимо специфики самого института урегулирования конфликта интересов, а также проблем, вызванных коллизиями законодательства, препятствующими их эффективному функционированию, обусловлена целым рядом причин.

Прежде всего, это вспомогательный характер решаемых ими задач, который сводится лишь к содействию государственным органам в обеспечении соблюдения гражданскими служащими норм служебного поведения и урегулирования конфликта интересов.

Следующая причина - функциональная ограниченность, не предусматривающая планомерной, долговременной работы по систематическому контролю за соблюдением требований к служебному поведению.

Далее - эпизодический характер работы комиссий, обусловленный тем, что единственным основанием для проведения заседаний является поступившая информация о нарушении служащим требований к служебному поведению или о наличии у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Рекомендательный характер принимаемых комиссией решений также не позволяет им проявить себя в качестве действенного инструмента противодействия коррупции и этико-профессионального развития кадрового корпуса государственной гражданской службы. И, наконец, разобщенность деятельности комиссий в виду отсутствия единой организационной структуры.

Круг вопросов, который может быть предметом работы данных комиссий, несколько шире, чем разбирательство только конфликтов интересов в их чистом виде. Данные комиссии создаются также для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих.

В этой связи первое, что обращает на себя внимание, - это то, что Положение содержит исчерпывающий перечень оснований для проведения заседания комиссии и решений по итогам рассмотрения информации о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство. Или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению и информации о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. При этом из положений закона о противодействии коррупции следует, что на комиссию также возложена задача по содействию государственным органам в обеспечении соблюдения ограничений, налагаемых на граждан, замещавших должности гражданской службы, при заключении ими трудовых договоров.

2.2 Методологические  подходы к разработке управленческих  решений в государственном учреждении  в ходе практики урегулирования  конфликтов

С точки зрения методологической, социальный конфликт можно представить как единую трихотомическую систему «субъекты - интересы - действия». Однако не всякое противоречие затрагивает непосредственно интересы личностей, групп, иных объединений людей. Только тогда, когда ущемляются интересы одних, за счет чего удовлетворяются интересы других, и это становится достоянием общественного сознания первых, формируется конфликт. Именно интересы следует принимать за отправное понятие в анализе конфликтов потому, что именно они по своей природе воплощают единство объективного и субъективного, предполагают определенную степень осознанности потребностей, на основе чего формируется мотивационная база субъекта, а также ориентации и цели деятельности.

Проблема конфликта интересов широко обсуждается не только в рамках административного, государственного, конституционного права применительно в частности, к деятельности государственных служащих, но и в рамках гражданского, корпоративного права применительно к негосударственной и предпринимательской деятельности. Так, конфликт интересов в гражданском праве Российской Федерации - это состояние, при котором заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в т.ч. в совершении сделок, обусловливает несовпадение интересов заинтересованных лиц и государственной службы.

Конфликт интересов вполне можно отнести к юридическому конфликту, поскольку в случае конфликта интересов юридический характер последнего ярко выражен, от начала и до конца пронизан правоотношениями между сторонами. То есть, конфликт интересов - это юридический конфликт, который влечет правовые последствия для его участников. Вместе с тем, нельзя забывать, что конфликт интересов имеет и морально-этическую сторону, а следовательно может характеризоваться и как морально-этический конфликт.

Конфликты интересов могут подразделяться на типы по различным основаниям. По субъектам отношений они могут быть межличностными, групповыми, институциональными; по времени протекания - краткосрочными и затяжными; по методам воздействия - насильственными и ненасильственными. Особое внимание обращается на разграничение конфликта интересов по уровням - личные и организационные конфликты интересов. В действующем российском законодательстве в определениях конфликта интересов основное внимание обращается именно на личный конфликт интересов, при котором именно личная заинтересованность служащего вступает в противоречие с законными интересами граждан, организаций, регионов, страны. Практически не обращается внимание на организационные аспекты конфликта интересов. При этом происходит обеднение самого явления конфликта интересов, неправомерно зауживается его смысловая нагрузка.

Несмотря на предпринимаемые руководством государства меры по урегулированию отношений в сфере государственной службы именно здесь продолжает сохраняться значительный массив факторов, способствующих возникновению конфликта интересов.

Изучение внешних и внутриорганизационных факторов деятельности административных организаций, определение конфликтного потенциала и его анализ позволяет сформулировать превентивные меры по предупреждению социальных конфликтов, присущих государственной службе. Это необходимо по нескольким причинам:

методы конфликтологического анализа социальной реальности позволяют выявить факторы конфликтного потенциала, носящие характер системного конфликта, т.е. присущего определенной системе. Как правило, устранение этих факторов связано с проблемой совершенствования организационно-правовой деятельности организаций любых форм собственности, включая административные организации.

независимо от воли руководителей административных организаций, ситуация возникновения и динамического протекания внутри организации конфликтов всегда обладает потенциалом, негативным по своим последствиям. Этим потенциалом обладает любая ситуация, несмотря на то, что в целом иной конфликт может быть охарактеризован в качестве конструктивного конфликта. Данный феномен заключается в том, что, с одной стороны, для разрешения или урегулирования конфликтов должностные лица категории «руководители» вынуждены отвлекаться от выполнения своих непосредственных и прямых обязанностей. С другой стороны, распространение информации о наличии того или иного реального конфликта в административной организации подрывает авторитет представителя нанимателя, а также снижает доверие граждан к институтам государственной службы.

создание условий по предупреждению конфликтов в административных организациях означает создание предпосылок для более эффективной их деятельности и выполнения государственных функций в объеме, предусмотренном административным регламентом.

Основные принципы оптимизации управленческих решений в ходе конфликтологической практики в государственной службе:

Принцип системно-функционального подхода к оптимизации управления конфликтами в государственной гражданской службе. Особенность процесса управления конфликтами в государственной гражданской службе состоит в том, что механизм управления конфликтами представляет собой не просто систему, а систему динамично функционирующую. Между его элементами возникают многочисленные связи и отношения, которые могут быть как конструктивными, так и деструктивными с точки зрения качества и эффективности управления. Задача оптимизации в этом случае включает относительную нейтрализацию деструктивных факторов взаимодействия элементов структуры механизма управления конфликтом в государственной гражданской службе.