Аграрная политика развитых стран

Администрация США направляет значительные средства на научные исследования, консультационную помощь сельхозпроизводителям, образование и подготовку кадров, обеспечение качества и безопасности продовольствия и другие меры поддержки общих услуг. В то же время при оценке поддержки общих услуг в США в 2010 году 87 % занимали выплаты по маркетинговым программам, включая различные программы продовольственной помощи населению.

Очевидно, что во многих странах мира аграрная политика претерпевает значительные трансформации под влиянием изменения как внутренних, так и внешних экономических и социальных факторов.

Глобализация мировой экономики оказывает разностороннее воздействие на изменение объемов и мер внутренней поддержки сельскохозяйственного производства. С одной стороны, наблюдается беспрецедентный рост численности населения и его урбанизации, особенно в развивающихся странах. В сочетании с повышением доходов населения и изменением структуры потребления продуктов питания это проявляется в значительном увеличении спроса при одновременном увеличении цен на продовольствие. В такой ситуации поддержка сельскохозяйственного производства внутри страны может быть сокращена, так как растущий спрос может обеспечить приемлемый уровень доходов сельхозпроизводителей. С другой стороны, более чем когда-либо конкурентоспособность аграрного сектора страны зависит от правил международной торговли, уровня развития инфраструктуры и внедрения инноваций.

Интенсивное аграрное производство предполагает широкое использование минеральных удобрений, химических средств защиты растений и животных, пестицидов и гербицидов, неправильное использование и хранение которых наносит значительный ущерб окружающей среде. Развитие экологического сознания населения приводит к росту озабоченности общества вопросами сохранения и улучшения экологии мест проживания, однако снижение использования пестицидов и гербицидов, удобрений приведет к сокращению объемов производства и как следствие — доходов сельхозпроизводителей. Таким образом, государственные деятели, определяющие направления аграрной политики, находятся перед сложным выбором — национальное сельскохозяйственное производство должно быть конкурентоспособным на мировом рынке, в то же время оно должно быть устойчивым и в своем развитии не наносить ущерба окружающей среде.

Во многих странах происходит увеличение объемов производства в аграрном секторе и среднего размера сельхозпроизводителей при одновременном сокращении общего количества производителей, используемых сельскохозяйственных земель и населения, занятого сельским хозяйством. В большинстве стран наблюдается тенденция к увеличению доли «коммерческого» сельскохозяйственного производства, сконцентрированного в руках небольшого числа крупных производителей. При этом, как правило, сокращается перечень продукции, производимой одним предприятием, фермером, поскольку сельхозпроизводитель старается сократить издержки производства за счет более высокого уровня специализации.

С повышением уровня экономического развития страны удельный вес сельскохозяйственного производства и занятости в аграрном секторе экономики сокращается. Рост производительности труда в результате внедрения новых технологий, высокопроизводительной техники приводит к сокращению численности населения, занятого в сельском хозяйстве. Так, в сельском хозяйстве Канады с 1961 по 2000 год производительность труда выросла более чем в 5 раз. Вследствие этого к 2000 году аграрное производство стало единственной отраслью, где увеличился объем производства продукции при сокращении занятости, хотя в 1961 году сельское хозяйство было самой трудоемкой отраслью канадской экономики. В целом в странах ОЭСР доля занятых сельским хозяйством сократилась с 10 % в середине 80-х годов прошлого столетия до 6 % в начале XXI века, а доля аграрного производства в ВВП уменьшилась с 3 до 2 % за этот же период. Особенно резко сельскохозяйственная занятость сократилась в 1983—2003 годах в тех странах, где сельскохозяйственный сектор изначально представлял значительную долю экономики: в Турции — с 52 до 34 %, Греции — с 30 до 15 %, Испании — с 20 до 5 %[2]. Эти мировые тенденции характерны и для сельских территорий России, где проживает 26,9 % населения. Хотя основными сферами занятости в сельской местности являются сельское и лесное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство, численность населения, занятого в этих отраслях, также сокращается. В 2010 году аграрным производством было занято 26 % сельского населения России, что на 5,9 % меньше, чем в 2007 году. При этом 28,4 % от общей численности сельских жителей занято в неформальном секторе, из них более половины — в сельском хозяйстве. Однако общая численность сельского населения, неформально занятого сельским хозяйством, также продолжает сокращаться — только за 2008—2010 годы численность неформально занятого населения сократилась на 323 тыс. человек[3]. Вместе с тем сельское хозяйство остается доминирующей отраслью по использованию земельных ресурсов. В 2007 году 84 % земель в сельских районах ЕС-27 использовалось сельским и лесным хозяйством, хотя на эти отрасли приходится только 9 % занятого населения и 3 % валовой добавленной стоимости[4].

Таким образом, во многих развитых странах мира сельское хозяйство не является больше доминирующей отраслью экономики в производстве и занятости на сельских территориях. Именно поэтому меры государственной поддержки сельскохозяйственного производства лишь в малой степени поддерживают экономическое развитие сельских районов в целом.

Растущие запросы общества, связанные с продовольственной безопасностью и безопасностью продуктов питания, улучшением условий содержания животных, защитой окружающей среды и жизнеспособности сельских поселений, также привели к изменению аграрной политики.

В качестве примера такой трансформации можно привести Единую аграрную политику Евросоюза, которая за период ее действия с 1962 года многократно трансформировалась[5]. В первые годы действия Единой аграрной политики (ЕАП) Евросоюза основной упор делался на прямое субсидирование сельскохозяйственных производителей. Проблемы развития сельских территорий стран Евросоюза в середине 60-х годов ХХ века привели к осознанию того, что стимулирование сельскохозяйственного производства вызвало перепроизводство сельхозпродукции и не способствовало изменению ситуации на сельских территориях.

Реформа ЕАП в 1970-х годах предусматривала структурные меры, в большинстве своем ориентированные на повышение человеческого капитала. Эти структурные меры должны были стимулировать конкурентоспособность фермеров и сельского сообщества. Одна из первых мер (1959—1972 гг.) была направлена на модернизацию ферм: предоставлялась поддержка на покупку и установку современного оборудования. Другая мера (1960—1972 гг.) предусматривала поддержку раннего выхода на пенсию фермеров, которым исполнилось 55 лет и которые продали или передали свои фермы молодым. Одновременно предлагалась дополнительная поддержка молодым фермерам. Третье направление структурной политики (1961—1972 гг.) — поддержка обучения и переподготовки кадров — включало субсидирование стоимости обучения и участия в программах обучения как для тех, кто хочет изучить новые технологии в сельхозпроизводстве, так и для тех, кто хочет уйти в другие отрасли и получить неаграрную специальность.

В 1975 году создан Европейский фонд регионального развития и началась реализация программ помощи территориям, находящимся в неблагоприятных условиях. С 1977 года оказывается поддержка фермерам с целью развития переработки и маркетинга продукции. В 1979 году формально признана уязвимость всех видов деятельности, осуществляемых на сельских территориях, расположенных в неблагоприятных природно-климатических условиях.

Закон о единой Европе 1987 года закрепил принцип единства региональной политики ЕС. В документе Европейской комиссии «Будущее сельского общества» (1988) подчеркнута необходимость формирования единой политики сельского развития, перехода от секторального к территориальному подходу, стимулирования и поддержки местных инициатив.

Для оказания помощи сельским регионам, более полного использования их потенциала в 1991 году Европейским союзом была принята программа LEADER (Liaison Entre Actions de Developpement de l’Economie Rurale — Связь между действиями по развитию сельской экономики), целью которой является поддержка местных инициатив. В дальнейшем эта программа неоднократно продлевалась и в настоящее время выступает составной частью программ развития сельских территорий в рамках единой аграрной политики. Ключевое звено программы LEADER — поощрение инициативы местных жителей по саморазвитию районов и поиску финансовых ресурсов.

Новым шагом на пути реализации политики сельского развития ЕС стала целевая программа «Повестка 2000», которая представляла план дальнейшего реформирования аграрной политики на период 2000—2006 годов. Сельское развитие было признано вторым принципиальным направлением (первое — поддержка аграрных рынков).

В январе 2003 года министры сельского хозяйства стран ЕС одобрили фундаментальную реформу ЕАП.

Ключевыми моментами реформированной аграрной политики стали:

• отделение прямых платежей фермерам от объемов производства. Стало возможным ограниченное использование мер поддержки, чтобы избежать отказа от производства отдельных видов продукции;

• прямые платежи должны быть связаны с соблюдением мер по охране окружающей среды, стандартов безопасности продовольствия, здоровья животных и растений, а также требований по поддержанию всех сельскохозяйственных земель в хорошем экологическом состоянии;

• усиление политики сельского развития с увеличением финансирования, введение новых направлений поддержки для обеспечения экологии, качества продукции, здоровья животных и соответствия новым стандартам производства ЕС 2005 года;

• сокращение прямых платежей крупным производителям для финансирования новой политики сельского развития;

• совершенствование финансовой дисциплины для того, чтобы не превышать бюджет аграрной политики, определенный до 2013 года;

• пересмотр политики поддержки аграрных рынков.

В настоящее время предлагаемые изменения ЕАП на следующий программный период 2014—2020 годов проходят широкие общественные обсуждения и дебаты в Европарламенте.

Как показала многолетняя практика США, государственное регулирование стало решающим фактором успешного развития аграрного сектора страны, где структура мер государственного регулирования периодически менялась и усложнялась в соответствии со сменой приоритетов, стоявших перед аграрным сектором страны[6].

Целью Министерства сельского хозяйства США является содействие экономическому развитию сельских территорий. Программы Минсельхоза поддерживают развитие всех видов экономической деятельности, осуществляемых на сельских территориях: охотничье-промысловые хозяйства, организации природоохранного и рекреационного назначения, лесное хозяйство, рыболовство и т. д. Аграрный бизнес также имеет право участвовать в этих программах, но только одна программа — программа поддержки сельхозпроизводства с высокой добавленной стоимостью — непосредственно нацелена на сельхозпроизводителей.

В Евросоюзе политика сельского развития является составной частью Единой аграрной политики. Главными ее направлениями выбраны поддержка экономического развития основных отраслей сельской экономики — сельского и лесного хозяйства, обеспечение занятости сельского населения. Кроме этого, целями сельской политики ЕС являются также и сохранение природных ресурсов, устойчивое сельскохозяйственное производство и лесопользование, сохранение культурного наследия, обеспечение потребителей качественными и безопасными продуктами питания, сокращение социального неравенства между странами — членами ЕС. Аграрное производство рассматривается как многофункциональное, в связи с чем большинство программ развития сельских территорий ориентировано непосредственно на фермеров и предприятия агробизнеса.

В США также имеются программы, направленные на охрану окружающей среды, обеспечение безопасности продовольствия, но они не именуются программами сельского развития. Так, Служба по сохранению природных ресурсов (Natural Resource Conservation Service) Министерства сельского хозяйства администрирует программы, направленные на сохранение и консервацию земельных угодий, охрану окружающей среды и внедрение практики устойчивого сельского хозяйства.

Техническая помощь и образование в экологической сфере, связанные с сельским хозяйством, реализуются через информационно-консультационную службу экстеншен (ныне преобразована в Институт продовольствия и агрокультуры — NIFA).

Вопросы обеспечения качества и безопасности продуктов питания входят в сферу деятельности Инспекции по безопасности продуктов питания (Food Safety and Inspection Service), Инспекции по вопросам здоровья растений и животных (Animal and Plant Health Inspection Service) Минсельхоза США, Управления по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов Министерства здравоохранения и социальных услуг США (Food and Drug Administration). Основное отличие от ЕС заключается в том, что в США эти программы законодательно не определены как программы сельского развития. В ЕС эти направления зафиксированы в Единой аграрной политике в рамках направлений сельского развития.

Как и Минсельхоз США, Евросоюз выделяет большие средства на развитие неаграрного бизнеса, обеспечение жильем сельских жителей и развитие инфраструктуры. Однако эти программы финансируются в рамках региональной политики, а не политики сельского развития. Так же как и политика в сфере образования, здравоохранения, жилищного строительства и др. предполагает финансирование программ в сельских районах стран — членов ЕС.

Таким образом, одно из основных отличий в государственной поддержке сельского развития Евросоюза и США заключается в различных подходах к определению «сельского развития» и роли агарного производства в развитии сельских территорий.