Бюрократия и её основные черты (по работам М.Вебера)

Вебер следующим образом  определяет рамки использования  этого термина: "Мы будем все время вынуждены, пользуясь такими словообразованиями, как "патримониальная бюрократия", указывать на то, что данное явление некоторыми характерными для него признаками связано с рациональной, другими - с традиционной - в данном случае с сословной - формой господства" [3]. Очевидно, что речь в данном случае идет об эмпирических явлениях, а не об идеальном типе. Важное значение имеет и отмеченная здесь Вебером связь патримониальной бюрократии с господством сословного типа.

Следует уделить пристальное внимание понятию "сословное господство" в его отношении к патримониальной бюрократии. Отличительным признаком сословного господства является апроприация должностей чиновниками. Как подчеркивает Вебер, если централизованный патримониальный режим предполагает отделение должностного лица от средств управления, то при сословном господстве осуществляющее власть лицо полностью контролирует средства управления [4].

В такой управленческой структуре  все властные полномочия поделены между  патримониальным правителем и чиновниками, без согласия которых правитель  не может ничего предпринять. В этом случае существует прямая зависимость между степенью присвоения должностей чиновниками и властью, которой они обладают. Разумеется, полное присвоение должностей характеризует только чистый тип сословного господства. В исторической реальности существует лишь тенденция к такому присвоению, а в руках патримониального правителя всегда есть средства противостоять данной тенденции.

Важно учитывать также  то обстоятельство, что сословное  господство не является бюрократическим. Полная апроприация средств управления чиновниками означает децентрализацию патримониального режима и распад бюрократических структур. Что же касается патримониальной бюрократии, она занимает промежуточное положение между чистыми типами рациональной бюрократии и сословного господства. В эмпирически наблюдаемых патримониальных бюрократиях наряду с развитием некоторых рациональных черт проявляется тенденция к присвоению средств управления чиновниками, которая, тем не менее, не означает полной децентрализации политического режима.

Парадокс патримониальной  бюрократии заключается в том, что, коль скоро она представляет собой  централизованную структуру, она не обладает реальной властью, являясь  послушным орудием патримониального правителя. В то же время присвоение должностей чиновниками, позволяющее им ограничить власть правителя, создает основу для сословного господства, которое уже не является бюрократическим.

Итак, понятие "патримониальная бюрократия" в работах Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. Патримониальные бюрократии отличают личностный, а не формально-правовой характер отношений между главой государства и чиновниками. Основу власти патримониальных чиновников образует, прежде всего, присвоение этими чиновниками занимаемых ими должностей и связанных с ними привилегий. Но предельное развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера.

Историческими примерами  относительно высокоразвитых форм бюрократического управления в условиях патримониального государства служат Веберу бюрократии, существовавшие в Древнем Египте, в поздней Римской и Византийской империях, в Китае, а также в  Западной Европе в эпоху абсолютизма. Однако основное внимание немецкий социолог уделял двум последним из этих примеров. Если в западных государствах произошел переход от патримониального господства к легально-рациональной бюрократии, в Китае, по мнению Вебера, существовал наиболее типичный образец патримониальной бюрократии, которая добилась господствующего положения в обществе, но при этом не трансформировалась в рациональную бюрократию современного типа [3].

Р. Бендикс в работе "Образ общества у Макса Вебера" акцентирует своё внимание на том, что в своем анализе китайского общества Вебер стремился привлечь внимание к тем его особенностям, которые отличались от условий, сложившихся в Западной Европе [2]. Обсуждая причины, которые обусловили различие путей исторического развития китайской и западной цивилизаций, Вебер вновь и вновь проводил сравнение между китайским патримониальным чиновничеством и западноевропейской бюрократией.

Как указывает Вебер, государственные  чиновники представляли собой правящий слой китайского общества в течение  более чем двух тысячелетий. Социальный престиж чиновников основывался главным образом на их литературном образовании. В соответствии с установившейся традицией только образованные люди считались компетентными в делах управления, поскольку лишь они являлись искушенными в тщательном соблюдении многочисленных ритуалов. Получившие образование пользовались высоким престижем вне зависимости от социального происхождения. В отличие от образованных людей во многих других культурах китайские чиновники не являлись священнослужителями, хотя знание ритуальных книг, календаря и древних летописей и наделяло их магической харизмой в глазах подвластного населения. Но в целом их социальное положение определялось прежде всего умением писать и знанием традиций и ритуалов, зафиксированных в письменных источниках [4]. Образованный слой представлял собой статусную группу, сохранявшую единство китайской культуры. Мировоззренческой основой такого единства являлось конфуцианство как религиозно-этическая доктрина.

Одной из особенностей государственного управления в Китае являлась система  отбора чиновников по результатам экзаменов. По числу сданных экзаменов судили о квалификации претендента на ту или иную должность. В своей полностью развитой форме эта система служила основой определения социального положения индивидов и семей. Однако отбор претендентов на должности не всегда соответствовал определённым критериям, но нередко определялся родственными связями.

Обладание должностью приносило  устойчивый доход и различные  привилегии, включавшие освобождение от трудовой повинности и телесных наказаний. Это стимулировало конкуренцию между соискателями, так как количество вакантных должностей всегда было значительно меньшим, чем число желающих их занять. Благодаря экзаменам китайские чиновники были разделены на ранги, что препятствовало их объединению, направленному против центральной власти. Как пишет Вебер: "Эта система была одним из средств, которые использовал патримониальный правитель, чтобы не допустить формирования закрытого сословия, которое подобно феодальным вассалам монополизировало бы должностные привилегии" [4]. В этом отношении система экзаменов выполняла ту же функцию, что и местничество в допетровской России.

Чиновники с гуманитарным образованием представляли собой социальный слой, который определил всю судьбу Китая. С точки зрения Вебера, судьба стран Запада могла бы быть сходной, если такой слой добился бы политического преобладания и в Европе. Однако в западноевропейских монархиях развитие пошло иным путем.

С точки зрения Вебера, в  западноевропейских абсолютных монархиях  рационализация бюрократического управления привела в конечном итоге к  принципиально новому характеру  отношений между монархом и чиновниками. Как подчеркивал немецкий социолог, в странах Запада одновременно с возвышением княжеского абсолютизма над сословиями происходила постепенная передача княжеского самовластия профессиональному чиновничеству [4]. Итогом этого процесса стало бесконтрольное правление государственных чиновников, скрывающееся за фасадом монархии.

Примером западноевропейского  абсолютистского государства может  служить Франция в XVII-XVIII веках. К середине XVIII в. французская монархия становится наиболее бюрократизированным государством Европы. Классический анализ системы государственного управления во Франции при "старом порядке" осуществил А. Токвиль, показавший, что бюрократическая централизация французского государства не явилась результатом революции 1789 г., но предшествовала ей [16].

В "Хозяйстве и обществе" Вебер утверждает, что процесс бюрократизации французской монархии сталкивался с немалыми трудностями вследствие того, что во Франции получила широкое распространение узаконенная торговля государственными должностями. В обмен на ежегодный взнос в государственную казну чиновники получали право распоряжаться должностью по своему усмотрению. Положение патримониальных чиновников являлось чрезвычайно устойчивым, а королевская власть не могла полностью подчинить их себе. В случае массовой отставки чиновников король должен был бы выплатить им суммы, внесенные за право занимать должности, что было за пределами возможностей государственной казны [7]. В результате провинциальные чиновники постоянно саботировали решения центральной власти, не отвечавшие их собственным интересам.  Начиная с первой половины XVII в. в административной системе возрастает роль интендантов - назначаемых в провинции королевских чиновников, которые не имели права собственности на занимаемые должности и находились под контролем центральных органов власти. По своему правовому положению и политическим функциям интендант существенно отличался от бюрократа старого образца. Интенданты постоянно соперничали с патримониальными чиновниками и представителями местной знати, но, как правило, не обладали достаточными возможностями для того, чтобы поставить их в подчиненное положение.

Во Франции при "старом порядке" так и не была создана единая централизованная бюрократическая иерархия. Параллельное существование двух групп чиновников, одна из которых сохраняла значительную долю автономии, препятствовало эффективному управлению. Последовательная рационализация административного процесса стала возможной лишь в наполеоновскую эпоху, после того как революция 1789 г. отменила продажу должностей и наследственные привилегии чиновников. Именно это отмечает в своей работе "Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология" М.В. Масловский [13].

Если во Франции решающий шаг в направлении современных  форм бюрократического управления был  сделан в результате разрушения прежней  системы, то Пруссия дает нам пример постепенной эволюции бюрократии в  сторону все большей профессионализации и специализации. Прусская монархия в период правления Фридриха II, как и Франция времен Людовика XIV, нередко служит примером бюрократизированного абсолютистского государства. Однако в Пруссии, по мнению многих исследователей, бюрократическая система достигла своего наивысшего развития. Тем не менее не следует преувеличивать степень бюрократизации прусского государства. Как отмечает Э. Гидденс, если в Пруссии времен Фридриха II один чиновник приходился на 450 жителей, то в Германии в 1925 году - на каждые 46 жителей [10].

Во второй половине XVIII в. существовавшая в Пруссии система государственного управления была реорганизована. Прежде всего был упорядочен набор государственных чиновников, от которых теперь требовались специальные знания, проверяемые экзаменом. Коллегиальный принцип управления постепенно вытесняется "монократическим", при котором чиновники образуют иерархию, подчиненную единому главе. Кроме того, с течением времени меняется сам характер отношений между монархом и чиновниками. Эти отношения становятся все более безличными. Разрабатывается система формальных правил, регулирующих деятельность бюрократического аппарата, которые в принципе не должны нарушаться и главой государства. В результате чиновники превращаются из слуг короля в государственных служащих, а сам монарх оказывается в роли высшего чиновника.

Сравнительный анализ патримониальных  бюрократий, проведенный Вебером, позволил ему выявить специфические особенности  бюрократического управления в странах  Запада. Китайское патримониальное чиновничество служило Веберу примером бюрократической организации, в наибольшей степени отличавшейся от западной рациональной бюрократии. Что же касается российского чиновничества, то Вебер вначале рассматривает его в ряду патримониальных бюрократий, существовавших с древнейших времен, а в статьях о революции 1905 г. характеризует государственный аппарат российской империи как пример современной рациональной бюрократии.

В "Хозяйстве и обществе" Вебер уделил особое внимание политическому строю России в XVII-XVIII веках. По его мнению, Россия накануне петровских реформ и в течение длительного времени после их завершения являла собой один из характерных примеров патримониального государства. Сформировавшийся в России бюрократический аппарат Вебер сопоставляет с китайским чиновничеством. По мнению немецкого социолога, в России, как и в Китае, лишь государственная служба являлась источником политической власти и давала возможность экономического обогащения. В то же время российские дворяне в отличие от китайских мандаринов являлись не только государственными чиновниками, но и патримониальными господами в своих имениях. Однако, несмотря на это, социальное положение в России определялось не владением землей, а, прежде всего, занимаемой должностью [4].

Вебер отмечает, что в российском дворянстве XVIII в. почти полностью отсутствовала какая-либо сословная солидарность. В своих взаимоотношениях с центральной властью дворянство было, по его мнению, совершенно бессильно. В России царская власть могла позволить себе такое поведение по отношению к представителям землевладельческой аристократии, какого не мог себе позволить ни один западный монарх. Как считает Вебер, подобное положение дел возникло потому, что в результате петровских реформ был устранен принцип родовой чести, имевший основополагающее значение в прежней системе местничества. Вместе с тем центральной власти удалось не допустить формирования сословной солидарности в среде дворянства, которое оставалось глубоко расколотым благодаря конкуренции за чины и царские милости [7].

В трудах Вебера не проводится анализ перехода от патримониальной  системы управления к бюрократии современного типа в России. В "Хозяйстве и обществе" описание "царского патримониализма" доведено до конца XVIII в., а в статьях о русской революции 1905 г. немецкий социолог обращается главным образом к современной ему ситуации в России, где уже произошла, по его мнению, "бюрократическая рационализация автократии" [11]. В целом же пример российской бюрократии используется Вебером довольно широко.

Веберовский анализ патримониальных  властных структур, существовавших в  России, долгое время не получал  широкого признания в западной социальной науке. Это нередко вызывало недоразумения в ходе обсуждения возможности применения идей Вебера при характеристике российской бюрократии. В трудах западных историков можно встретить утверждение о том, что пример России служит опровержением веберовской теории бюрократии, поскольку правовое государство, в котором якобы только и может существовать рациональная бюрократия, в России так и не укоренилось. Но какое-либо упоминание о концепции патримониализма при этом отсутствует.