Бюрократия и её основные черты (по работам М.Вебера)

Все же возможность использования  понятия патримониализма для  анализа структуры управления российского  государства серьезно рассматривалась  некоторыми исследователями. Наиболее подробно бюрократический аппарат "старого режима" был описан на основе концепции патримониализма Р. Пайпсом, по мнению которого патримониальный тип государства существовал на протяжении большей части российской истории и в целом сохранялся вплоть до реформ 1860-х годов. Однако следует отметить, что в русском переводе книги Пайпса "Россия при старом режиме" отсутствует сам термин "патримониальный", который заменен понятием "вотчинный" [15]. Такой перевод представляется неудачным, поскольку он служит препятствием сравнительно-историческому анализу управленческих структур.

Нельзя не обратить внимание и на тот факт, что в своей  книге Пайпс использует лишь отдельные  элементы веберовской модели патримониализма. Кроме того, в работе американского историка прослеживается тенденция противопоставлять западные политические институты как некую норму российской политической системе, представляющей, по его мнению, исключение из общего правила. Очевидно, что эта позиция прямо противоположна точке зрения самого Вебера, согласно которой именно западный феодализм и западное правовое государство носили исторически уникальный характер.

М. Масловский считает, что работы современных западных исследователей, где применяется концепция патримониализма, можно сгруппировать по трем основным направлениям. Во-первых, предпринимались попытки продолжить и в свете новых данных дополнить сравнительно-исторический анализ тех обществ, политический строй которых рассматривался в трудах Вебера. Это относится прежде всего к Китаю, России и исламским странам. Во-вторых, концепция патримониализма прилагалась к политическим режимам современных развивающихся государств. В-третьих, понятие патримониализма использовалось для характеристики коммунистических режимов, главным образом в СССР и Китае [12].

Таким образом, следует подчеркнуть, что о патримониальной бюрократии речь может вестись только в тех  случаях, когда вся политическая система носит патримониальный  характер. Что же касается современной системы государственного управления в России, то можно говорить о присутствии в ней лишь отдельных черт или элементов патримониализма, что находит выражение прежде всего в широкомасштабной коррупции, с которой государство ведёт сегодня активную борьбу. Но использование понятия "патримониальная бюрократия" для характеристики современного российского чиновничества едва ли может быть признано правомерным.

 

Глава 2. Концепция рациональной бюрократии

 

Понятие патримониальной  бюрократии выступает как один из элементов более общей теории бюрократии, представленной в работах  Вебера. Но для последующего развития социологии наибольшее значение имел другой элемент данной теории - разработанная в "Хозяйстве и обществе" идеально-типическая модель рациональной бюрократии. Однако эта модель также не исчерпывает всей веберовской теории бюрократии и не должна рассматриваться изолированно.

2.1. Теория рационализации

 

Понятие "рационализация" являлось основным понятием анализа современного капитализма, предложенного Максом Вебером, обозначая множество взаимосвязанных процессов, в ходе которых каждый аспект человеческого действия становится предметом расчёта, измерения и контроля.

Согласно Веберу, рационализация предполагает следующее:

1. В области экономической организации – организацию производства на основе бюрократии и калькуляцию прибыли посредством систематических бухгалтерских процедур.

2. В религии – развитие теологии интеллектуальной стратой, исчезновение магии и замену роли религиозных таинств личной ответственностью.

3. В области права – вытеснение практики выработки законов на основании произвольного прецедентного права практикой дедуктивного правового мышления на основании универсальных законов.

4. В политике – уход в прошлое традиционных норм легитимности и замену харизматического лидерства партийной машиной.

5. В области морали – больший акцент на дисциплине и воспитании.

6. В науке – снижение роли индивидуального новаторства при развитии практики коллективных исследований, координируемых экспериментов и при определении политики в области науки государством.

7. В обществе в целом – распространение бюрократии, государственного контроля и администрирования [14].

Таким образом, понятие рационализации являлось частью веберовской концепции  капиталистического общества как "железной клетки", внутри которой индивид, лишённый религиозного смысла и нравственных ценностей, во всё большей степени подчиняется надзору со стороны правительства и бюрократической регуляции. Возрастание роли рационального действия с точки зрения структуры общества в целом означает, что рационализируется способ ведения хозяйства, рационализируется управление – как в области экономики, так и в области политики, науки, культуры – во всех сферах социальной жизни; рационализируется образ мышления людей, так же как и способ их чувствования и образ жизни в целом. Все это сопровождается возрастанием социальной роли науки. Арон Раймон в своей книге "Этапы развития социологической мысли" акцентирует внимание на том, что согласно Веберу рационализация представляет собой результат соединения целого ряда исторических фактов, предопределивших направление развития Европы за последние 300-400 лет. Он не рассматривает проявление этих факторов как нечто заранее предопределенное – скорее, это своего рода историческая случайность, а поэтому рационализация, с его точки зрения, есть не столько необходимость исторического развития, сколько его судьба [1]. Случилось так, что в определенный временной период и в определенном районе мира встретились несколько феноменов, несших в себе рациональное начало: античная наука (особенно математика), рациональное римское право, рациональный способ ведения хозяйства, возникший благодаря отделению рабочей силы от средств производства. Согласно Веберу, фактором, позволившим синтезировать все эти элементы, оказался протестантизм, создавший мировоззренческие предпосылки для осуществления рационального способа ведения хозяйства (прежде всего для внедрения в экономику достижений науки и превращения последней в непосредственную производительную силу), поскольку экономический успех был возведен протестантской этикой в религиозное призвание [4].

В результате в Европе возник новый, никогда не существовавший прежде и потому не имеющий аналогий в  истории тип общества, который  современные социологи называют индустриальным. Все прежде существовавшие типы обществ в отличие от современного Вебер называет традиционными. Важнейший признак традиционных обществ – это отсутствие в них господства формально-рационального начала. Формальная рациональность – это прежде всего калькулируемость, формально-рациональное – это то, что поддается количественному учету, что без остатка исчерпывается количественной характеристикой. Экономика, которая руководствуется определенными критериями, лежащими за пределами того, что можно рационально подсчитать и что Вебер называет "ценностными постулатами", т.е. экономика, служащая целям, не ею самой определенным, характеризуется как "материально определяемая" [5]. В прежних типах обществ преобладала "материальная рациональность", в современном – формальная рациональность, что соответствует преобладанию рационального целенаправленного типа действия над всеми остальными.

В своем учении о формальной рациональности и об отличии именно в этом отношении современного типа общества от традиционных обществ Вебер  не оригинален: то, что он обозначил как формальную рациональность, было в свое время открыто Марксом и выступало у него в качестве понятия "абстрактного труда". Правда, это понятие играет в структуре марксовой мысли другую роль, нежели формальная рациональность у Вебера, но влияние Маркса на Вебера в этом в этом пункте не подлежит сомнению. Этого влияния, впрочем, Вебер никогда не отрицал. Более того, он относил Маркса к тем мыслителям, которые наиболее сильно воздействовали на социально-историческую мысль XX века.

Учение о формальной рациональности – это, по существу, веберовская  теория капитализма. Необходимо отметить тесную связь между веберовской метрологией, в частности теорией социального действия и выделением типов действия, с одной стороны, и его теорией генезиса капитализма – с другой. На самом деле Вебер подчеркивал, что при создании идеально-типической конструкции исследователь руководствуется, в конечном счете "интересом эпохи", которая и задает ему "направленность взгляда". Эпоха поставила перед Вебером в качестве центрального вопрос о том, что такое современное капиталистическое общество, каково его происхождение и пути развития, какова судьба индивида в этом обществе и как оно реализовало или реализует в будущем те идеалы, которые в XVII и XVIII вв. были провозглашены его идеологами как "идеалы разума". Характер вопроса предопределил методологический инструментарий Вебера. Был создан тип "социального действия", в частности целерационального действия, который послужил точкой отсчета для конструирования других типов действия. Характерно, что сам Вебер считал наиболее чистым эмпирическим образцом целерационального действия поведение индивида в сфере экономической. Не случайно примеры целерационального действия Вебер приводит, как правило, из этой сферы: это или обмен товаров, или конкурентная борьба на рынке, или биржевая игра и т.д. Соответственно, когда речь заходит о традиционных обществах, Вебер отмечает, что целерациональный тип действия там встречается преимущественно в сфере хозяйственной.

Вопрос о судьбах капитализма  обусловил, таким образом, как "методологический индивидуализм" Вебера, так и его вполне определенную социальную позицию.

2.2. Идея легального господства в рациональной бюрократии

 

Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры. "Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя,... но на лишенном личного характера объективном "служебном долге", который, как и право на власть, "компетенция", определен посредством рационально установленных норм таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах" [3].

Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава политического союза также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок. Как отмечает Э. Геллнер: "Лояльный член либерального гражданского общества в известном смысле убежден в его условной легитимности, признает необходимость его защищать и соблюдать установленные в нем законы - даже если он пытается их изменить. Но он не обожествляет структуры власти и не испытывает священного трепета перед теми, кто стоит выше по социальной лестнице" [9].

Необходимо отметить, что  легальное господство не имеет какого-либо ценностного фундамента, представляя  собой чисто "функциональный, то есть свободный от всяких содержательных (ценностных) моментов тип управления" [8]. Само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненного ему населения достаточной легитимностью. Поэтому Вебер считал, что этот тип господства должен быть дополнен традиционными или харизматическими элементами. Впрочем, в эмпирической реальности легальное господство и не существует в чистом виде, неизменно проявляясь лишь в сочетании с каким-то иным типом.

Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди  которых Вебер особо выделяет следующие:

1) должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;

2) эти обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;

3) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля за исполнением приказаний и их обжалования;

4) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;

5) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;

6) должностное лицо не может присвоить свою должность;

7) управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной организации;

8) легальное господство может принимать различные формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический управленческий персонал [7].

При легальном господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации  занимает свое положение в результате выборов, присвоения или наследования. По мнению М. Масловского этот аппарат состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

1) они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;

3) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;

4) чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;

5) кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;

7) должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род занятий занимающего ее лица;

8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;

10) он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

С точки зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими (например, коллегиальными) органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности. Об этом свидетельствует само понятие патримониальной бюрократии [13].

Как указывает Вебер, при  чистом типе традиционного господства в управленческом персонале полностью  отсутствуют такие черты бюрократической  администрации, как четкое определение  сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного  контракта, специальная подготовка как условие занятия должности  и постоянное денежное жалованье [7]. Вместе с тем все перечисленные признаки, за исключением, по-видимому, лишь контрактно-договорных отношений, могут в той или иной степени присутствовать в патримониальной бюрократии. Постоянным же ее признаком служит личностный характер отношений власти.