Модели социальной политики за рубежом

Лекция № 16: Модели социальной политики за рубежом

Вопрос 1. Базовые модели европейской социальной политики

   В настоящее время внутри  ЕС существуют несколько моделей  социальной политики. Поэтому трудно  говорить об изменениях в социальной  политике "Европейского дома", но во всех странах-членах ЕС  видны перемены.

   Каждая страна с учетом  своей специфики формирует собственную  модель социальной политики. В  то же время Комиссия Европейского  Сообщества, чьей задачей является  разработка унифицированной модификации  социальной политики для "Общеевропейского  дома", выделяет две основные  модели:

  1. Первая модель, часто называемая "бисмарковской" (по имени ее родоначальника, канцлера Отто Бисмарка), устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты и успешностью (длительностью) профессиональной деятельности. Социальные права обусловливаются теми отчислениями, которые выплачиваются на протяжении всей активной жизни, т. е. социальные выплаты принимают форму отложенных доходов (страховых взносов). Страховые кассы, управляемые на паритетных или разделенных началах работодателями и работополучателями (предпринимателями и наемными работниками), собирают в установленном, как правило, через коллективные договоры, размере отчисления и заработной платы, из которых формируются различные профессиональные страховые фонды и осуществляются социальные выплаты.

   Ответственность за финансовое  равновесие и сохранность средств  несут правления касс (фондов). Они  не должны субсидироваться из  бюджета любого уровня, так как  налоговое перераспределение, реализуемое  через универсальный бюджетный  подход, противоречит логике трудового  (страхового) участия. Здесь социальная  защита должна быть принципиально  независима от "финансовых инъекций" со стороны гос­бюджета.

   Конечно, для семей со  слабыми возможностями активного  трудового участия существует  национальная солидарность, реализуемая  через муниципальные службы для  малообеспеченного населения, или  благотворительность. Но это вспомогательные  механизмы, а не основополагающие  принципы.

 

   2. Вторая модель, которую  комиссия ЕС называет "бевериджской" (Beveridge), исходит из того, что любой человек, независимо от его принадлежности к активному населению, имеет право на минимальную защищенность по отношению к заболеваниям, старости или иной причине сокращения своих материальных ресурсов. В тех странах, ко­торые выбрали эту модель, действуют системы страхования по болезни, прикрепление к которым является автоматическим, а пенсионные системы обеспечивают минимальные доходы всем престарелым независимо от их прошлых усилий по отчислениям от заработной платы (так называемые "социальные" пенсии в отличие от "профессиональных"). Такие системы социальной защиты финансируются через налоги из государственного бюджета. В данном случае преобладает принцип национальной солидарности, строящийся на концепции распределительной справедливости. Приверженцами этой системы являются Англия и страны скандинавского социализма, в первую очередь Швеция, достигшие весьма различных результатов в решении, например, проблем бедности.

   В литературе используются  различные обозначения моделей  социальной политики.

   Проанализируем их с учетом  способности "бороться" с бедностью,  использования налогового перераспределения  и решения проблем занятости (табл. 3, 4).

  Из таблиц видно, что в  социалистической или социал-демократической  модели акцентируется как социальное  перераспределение доходов через  фискальную политику, так и занятость.  Последняя характеризуется тем,  что большая часть населения  представлена на рынке труда,  а также высокой степенью занятости,  в том числе "искусственной"  — инициированной государством.

    В консервативной модели  также высок акцент на занятости,  но не на социальном перераспределении.  Имеется феномен «работающего  бед­няка»: множество людей работает, но заработная плата, которую им выплачивают, не позволяет избежать бедности, или же они заняты непостоянно — сезонные работы, неполный рабочий день и т. д.

   При либеральной модели  уровень распределения занятости  среди большей части населения  низкий, но мы обнаруживаем относительно  высокий уровень социального  перераспределения. Государства с социал-демократической (социалистической) и либеральной моделями имеют умеренную степень бедности, тогда как государства консервативной или католической моделей — более высокую. Это означает, что социальное перераспределение важнее, чем распределение занятости в борьбе с бедностью, или, по крайней мере, что консервативный подход к борьбе с бедностью является неадекватным.

   Однако это лишь одна  сторона медали. Системы социальной  защиты практически всех стран  Западной Европы в 90-е годы  столкнулись с финансовыми трудностями,  вызванными, главным образом, старением  населения и быстрым ростом  расходов на страховые гарантии  по старости и болезни. Эта  тенденция будет углубляться,  так как демографическая ситуация  последних лет свидетельствует  о постоянном росте этих затрат  наряду со стабилизацией затрат  на семейные пособия в связи  с почти неизменным числом  их получателей.

Вопрос 2. Основные принципы зарубежных моделей

Социал-демократическая модель

  Под этим заголовком рассматриваются  основные принципы так называемой  скандинавской или нордической  модели. Главным принципом распределения  социального обеспечения является  универсализм. Имеется в виду, что  социальное обеспечение — это  право всех граждан, обеспеченное  главным образом государственным  сектором (бюджетом).

   "Финансовая подкладка"  этой модели держится на стабильном  и высоком уровне производительности, сильных профсоюзах как работодателей, так и работополучателей и договорных отношениях между ними, которые контролируются государством. Подразумевается, что государственный сектор финансирует социальную политику через систему налогообложения. Государственный сектор несет ответственность не только за расширение и финансирование социального обеспечения, но и за действительное функционирование различных социальных служб. Это возможно при наличии сильного, но децентрализованного управления. Исторически ело-  жилось, что коммуны в Скандинавии (Норвегии и Швеции) с XVIII в. отвечали за положение бедных, престарелых, детей (особенно, осиротевших).

   Государственные налоги, как  правило, имеют косвенный характер  и связаны с розничной продажей  товаров и услуг населению.  Прямым налогом облагаются доходы. При этом прогрессия настолько  велика, что шведские предприниматели,  чтобы избежать налогового гнета,  частенько стремятся зарегистрировать  предприятие в Европе. Однако  государство держит под контролем  и этот процесс. Часть налогов  остается в коммуне, часть перечисляется  государству на содержание университетов,  полиции, армии.

   Хотя первой ввела обязательное  страхование Германия при канцлере  Бисмарке, Швеция отстала от нее  ненадолго. Уже перед Первой  мировой войной действовали две  системы обязательного страхования:  для пожилых и инвалидов (пенсионное  страхование по старости и  инвалидности) и от безработицы.  Это позволило разорвать "обязательную" связь старости и бедности, привело  к возникновению понятия "обеспеченная  старость".

   В 1930-е годы в Швеции  и Норвегии (Финляндия в силу  исторических причин запаздывала,  однако после Второй мировой  войны можно уже говорить о  Скандинавии в целом) был сформулирован  новый подход к социальным  целям общества. Необходимо было  сократить разницу в условиях  жизни, так как оказалось, что  социальная защита повышает спрос  на товары и услуги на внутреннем  рынке у "слабых" слоев населения  и тем самым способствует экономическому  росту.

В этот период оформилось разделение пенсии на "народ­ную" (социальную), выплачиваемую каждому жителю страны по достижении 65 лет из бюджета, и трудовую, зависящую от стажа, характера деятельности и пропорциональную объему страховых выплат. Если "народная" пенсия не превышает установленный государством и одинаковый для всех минимум, то трудовая зависит от самого работника. Таким образом, получается, что минимум гарантирован, но заин­тересованность в собственных усилиях сохраняется.

   Тогда же впервые были  введены дотации на каждого  ребенка для каждого родителя. Ребенок стал объектом социальной  защиты, причем без всяких оговаривающих  условий в виде многодетности,  неполноты семьи и т. п.

   В результате сложилась  некая "картина социального  мира", где четко обозначились  группы, связанные с конкретными  проблемами, а не с бедностью,  которая "исчезла". Это, например, следующие "слабые группы":

  — дети до 6 лет;

  — неправильно воспитанные  дети (имеющие плохих родителей)  и трудные подростки;

  — старики;

  — инвалиды (люди с дизабилитациями);

  — безработные;

  — "зависимые" (алкоголики, наркоманы и т. п.).

  Итак, активная перераспределительная политика решила проблемы бедности, но не смогла решить проблемы "слабых групп". Подход к их решению базируется на следующих принципах:

  1.  Все люди имеют одинаковую  ценность, независимо от возраста  и производительности. Общество  не может "выбросить" слабые  элементы и должно предоставить  возможности слабым "респектировать" свои потребности.

   2.  Социальные услуги  и сервис предоставляются на  добровольных началах. Только  если клиенты не могут нести  за себя ответственность, они  могут быть принудительными.

  3.  Социальная защита должна  быть непрерывной, охватывать  все сферы жизни человека и  давать возможность жить нормальной  жизнью.

  4.  Социальная защита должна  быть гибкой, доступной и способной  выравнивать социальные условия  для всех групп населения. Нормализационный подход помогает преодолеть разрыв как в физических, так и в социальных возможностях "слабых" групп и всего общества. В частности, все должны иметь возможность получить образование, квалификацию и оплачиваемую работу, т. е. стать нормальными, самообеспечивающимися членами общества.

   Для реализации этих принципов  в социальных службах занято  множество государственных служащих, большинство которых составляют  женщины. Как следствие принципа  социальных прав гражданина, уровень  затрат на социальное обеспечение  является достаточно высоким,  что позволяет избежать стигматизации  социального обеспечения и поддерживать  большое число сторонников социал-демократической  модели.

   Модель предполагает достаточно  успешное использование корпоратизма, результатом чего является контролируемая классовая борьба, где представители различных групп интересов сотрудничают с государством, например, в трехсторонних переговорах. Эта модель имеет обязательным предварительным условием высоко и хорошо организованное общество и является итогом политической приверженности принципам институционального общества welfare в терминологии концепции Титмусса.

Консервативная модель

   Эта модель имеет несколько  названий. Некоторые называют ее "континентальной" европейской  в соответствии с ее геополитической  доминантой, другие предпочитают  определение "институциональной". Центральный принцип, тем не  менее, у всех один — упор  на рынок и принцип страхования  под государственным наблюдением.  Из-за приверженности к системе  социального страхования, организуемой  и финансируемой "социальными  партнерами", как называют в  ЕС на­нимателей и нанимаемых, консервативная модель базируется на принципе достижений, где труд определяет последующее социальное обеспечение. Для хорошо организованных рабочих в процветающих отраслях результат может быть очень высок. Проблемы возникают при рассмотрении тех слоев населения, которые не заняты постоянно или вообще не заняты, и поэтому они не имеют страховок, а степень налогового перераспределения невелика. Они вынуждены рассчитывать на местные благотворительные органы и общественную помощь, обычно не очень большую. Соответственно консервативная модель социальной политики ведет к появлению двойного общества, описанного одним немецким социологом как Первая и Вторая Реальности.

   Страной, где максимально  полно реализованы принципы консервативной  модели, является Германия, которая  вообще первой в Европе и  в мире ввела систему страхования. 1 Заслуга в формировании страхового  законодательства принадлежит канцлеру  Бисмарку. Он добился последовательного  принятия трех законов, сформировавших  систему социального страхования:

Закон о страховании по болезни  лиц промыслового труда — в 1884 г.;

Закон о страховании от несчастных случаев на производстве — в 1885 г.;

Закон об инвалидности и страховании  по старости — в 1891 г.

  Уже этим законам были  присущи черты, характерные для  системы страхования и сегодня:

  — увязывание размеров страховых  взносов с заработком, а, к примеру,  не с тем или иным риском;

  — распределение расходов  на взносы между рабочими и  нанимателями;

  — публично-правовая форма  организации страхования, возраст  пенсионирования по старости был равен 70 годам при наличии 30-летнего трудового стажа;

  —  пенсии по инвалидности  назначались в случае утраты 2/3 трудоспособности.

   Финансирование осуществлялось  за счет страховых взносов,  выплачиваемых застрахованными  и работодателями в равных  долях, и дотации государства,  за введение которой Бисмарка  называли социалистом. 

   "Немецкая" модель построена  на взаимных обязательствах нанимаемых  и нанимателей, на принципе  трудового участия (лучше обеспечен  тот, кто больше работает и  больше зарабатывает) и на примате  реабилитации над пенсионированием, чтобы не допускать досрочного ухода на пенсию в связи с утратой трудоспособности.