Социальная политика и социальная работа: место и роль социальной политики в теории социальной работе

Среди отечественных  авторов можно выделить как наиболее полную точку зрения П.Д.Павленка [11;С.116], по мнению которого социальная политика государства - это определенная ориентация и система мер по оптимизации социального развития общества, отношений между социальными и другими группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных потребностей их представителей. Это широкое определение охватывает все содержание социальной деятельности общества, однако исследователь включает в это определение также механизмы целеполагания и социального контроля.

Е.И. Холостова дает следующее определение социальной политики: «социальная политика - это совокупность идеологических представлений общества и государства о целях социального развития и деятельность по достижению социальных показателей, отвечающих этим целям» [23;С.112].

Можно выделить пять групп подходов к пониманию социальной политики в современной науке. Во-первых, социальную политику рассматривают  как деятельность по решению проблем  всего общества, следовательно, с  этой точки зрения она направлена на достижение его важнейших целей. Во-вторых, социальная политика рассматривается  как политика стабилизации социально-трудовой сферы общества - в данном случае она направлена на регламентирование  отношений труда и капитала.

В-третьих, социальная политика может быть рассмотрена  как деятельность, ориентированная  на социальные низы - деклассированные элементы, маргинальные группы и т.п. с тем, чтобы оградить обеспеченные классы от их притязаний путем развития государственной помощи и общественной благотворительности.

В-четвертых, социальную политику рассматривают как инструмент смягчения индивидуального и  социального неравенства через  систему государственных и общественных перераспределительных мероприятий. Цель социальной политики в данном подходе - удержать дифференциацию доходов в рамках децильного коэффициента (10:1) путем соответствующей налоговой политики.

В-пятых, социальная политика рассматривается с точки  зрения базовых ценностей современного гражданского общества и социального  государства - соответственно, ее целями признается достижение справедливости и социального партнерства. В  отечественной науке и практике превалирует последний из теоретических  подходов к пониманию сущности социальной политики.

Согласно Конституции  Российской Федерации, теоретическую  и правовую основу ее социальной политики составляет концепция социального  государства. В седьмой статье Основного  закона страны Россия определена как  социальное государство, политика которого направлена на создание условий достойной  жизни для всех граждан и свободного развития человека.

Социальное государство  выступает как одна из систем социальных отношений, позволяющих обществу достичь  социальной гармонии. Социальное государство - особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий  уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности по регулированию социальной и экономической  сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности [4;С.48].

Понятие «социальное  государство» было впервые введено  в середине XIX в. Л. фон Штейном. Основная идея концепции социального государства -- солидарность как общественное благо. Институционализация социального государства произошла после II мировой войны, когда это понятие было последовательно включено в конституции ФРГ, Франции, Испании, Швеции и других стран [8;С.11].

К концепции социального  государства близки концепции «общества  всеобщего благоденствия» и «государства социального благосостояния» Л.Бьюкенена, Д.Крефта, И.Миленца и др. Их авторы доказывали способность государства эффективно бороться с нищетой и социальным неравенством, что осуществляется путем его компетентного вмешательства в социально-экономические процессы в соответствии с существующим законодательством. При этом процесс формировании мощной системы социального обеспечения осуществляется на основе двух принципов - учета нуждаемости и трудового вклада.

Модель социального  государства представлена тремя  уровнями: на макроуровне она воплощается в социальной политике; на мезоуровне осуществляются социальные программы местного самоуправления; на микроуровне принципы социального государства

Основными характеристиками социального государства являются демократическая форма правления, правительственные субсидии на обеспечение  благосостояния населения, коллективные гарантии социальной поддержки, защита рыночной системы хозяйствования, всеобщность  здравоохранения, полная занятость  трудоспособного населения, значительная доля расходов работодателей на социальное обеспечение, развитая система пенсий, пособий и т.п. [2;С.29].

В процессе формирования этих характеристик основные меры постепенно переносятся с контролирующих и ограничительных на профилактические и социально-педагогические.

Социальное государство  обеспечивает необходимый минимум  лишь для лиц, не имеющих заработка  и других доходов. Оно призвано гарантировать  набор услуг в соответствии с  прожиточным минимумом, создать  равенство стартовых возможностей бюджетными средствами. Одновременно большинство граждан сами создают необходимый фонд социального обеспечения через систему социального, медицинского страхования, прогрессивное налогообложение. Таким образом, путем частичного перераспределения доходов в пользу малоимущих категорий населения реализуется принцип социальной солидарности.

Зарождается социальное государство не спонтанно, а на основе целенаправленной политики. В гражданском  обществе существует многосторонняя договоренность людей по вопросам достижения их прав и интересов; наличие развитой системы  экономического и иного законодательства; адресная социальная защита населения  через гарантированную систему  выплат; солидарные отношения на основе партнерских отношений граждан  и государства; широкое финансирование социальных программ [5;С.5]. Это лишь некоторые предпосылки его возникновения.

Для эффективного функционирования социального государства  количество государственных расходов на социальную сферу должно определяться объективными потребностями общества, остротой его проблем, а меры социальной помощи, при широком спектре ее форм, должны носить адресный характер.

Для социальной политики России это означает активную роль государства в экономике, социальный контроль, создание эффективной системы  социальной защиты, соблюдение прав человека, т.е. усиление социальной ориентированности  государства, важным показателем которой  являются объем и характер финансирования с помощью различного инструментария и при широком круге лиц, пользующихся благами социальной защиты, все эти  разновидности социальной политики призваны решить проблемы обеспечения  экономической жизни, охраны частной собственности, взаимоотношений с социальными низами.

По мнению большинства  исследователей, в современной России реализуется либеральный тип  социальной политики, когда государство  регулирует рынок, распределяет общественные блага, доступ к которым постепенно расширяется, и несет основные издержки, делая выбор при оказании помощи в пользу наиболее нуждающихся [11;С.32]. Этот вариант характеризуется высокой  степенью социально-экономической  стратификации при минимальном  обеспечении социальных льгот.

Одновременно субъекты в сфере бизнеса пользуются услугами государства - гаранта социальной политики, а гражданское общество, при умеренных  издержках, имеет доступ к благам социальной защиты.

Можно выделить две  основные особенности российской социальной политики. Прежде всего, она рассматривается  как политика государства, вследствие чего гражданское общество не может  выступать в качестве ее полноправного  субъекта. Взаимодействие государства, субъектов Федерации, хозяйствующих  субъектов и населения в рамках социальной политики состоит в следующем. Государство на базе федерального законодательства и федеральных программ, государственного бюджета и государственных социально-страховых  фондов, определяет и обеспечивает единые минимальные социальные стандарты, контролирует реализацию установленных  социальных гарантий и определяет генеральное  направление развития социальной политики [13;С.41].

Динамика преобразований российской социальной политики на протяжении последних десяти лет в условиях переходного периода была достаточно интенсивной. Можно сказать, что мы сейчас имеем дело совсем с другим государством, другой социальной политикой, другими институтами, ее обеспечивающими. Что до реципиентов государственной поддержки, то и среди них произошли значительные изменения.

В условиях нашей  страны, отмечают некоторые авторы [14;С.37] функционирование института  социальной политики в значительной мере зависит от регионального фактора, от особенностей тех территорий, на которых она осуществляется. Эта  специфика обусловливается природно-климатическими условиями, объемом социально-экономических  ресурсов, национально-культурными  традициями, менталитетом населения  региона, и находит выражение  в особенностях государственно-управленческого  устройства в данном субъекте Федерации, отличиях в организационной и  законотворческой деятельности, большем  или меньшем принятии основных идеологических концепций современного социального  государства.

Социальная политика может рассматриваться как институт не только общегосударственного, но также  и регионального масштаба, а процессы институционализации социальной политики протекают в субъектах Федерации  неравномерно, демонстрируя значительные территориальные различия.

Субъекты Федерации  на основе регионального бюджета, организуют реализацию федеральной социальной политики с учетом особенностей ее проведения на местах и разрабатывают  собственные социальные программы, направленные на создание условий повышения  жизненных шансов людей.

Предприятия и корпорации на основе собственных финансовых средств  участвуют в реализации государственных  социальных программ на региональном и муниципальном уровнях и предлагают различные виды корпоративных социальных программ и дополнительных социальных гарантий работающим.

Население, опираясь на финансовые средства домохозяйств и личностную мотивацию граждан, принимает участие в реализации социальных программ или же блокирует  их продвижение [4;С.49]. Другой особенностью является то, что социальная политика в России трактуется не как политика поддержки всех граждан, а как  область деятельности, направленная преимущественно на социально уязвимые слои населения.

Такой подход исключает  значительную часть граждан страны из объектной сферы социальной политики, при этом они не приобретают достаточных  оснований для превращения из объектов в субъекты этой деятельности. В современном российском обществе высока степень социального неравенства, вследствие чего поляризуются позиции  «сильных» и «слабых» социальных слоев в экономическом, социальном и культурном пространстве.

Однако реалии современной  социальной политики, проявившиеся, в  частности, в принятии федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г., известного как «Закон о монетизации льгот», свидетельствуют о свертывании  программ социального обеспечения  населения вследствие дисбаланса между  индивидуальными и коллективными  ожиданиями граждан и недостаточностью ресурсов государства [14;С.56].

Данным законом  полномочия федеральных органов  государственной власти по оказанию государственной помощи населению  и социального обслуживания были ограничены и переданы на уровень  субъектов Российской Федерации. Соответственно, доступность льгот для социального большинства в связи с серьезными социально-экономическими проблемами во многих регионах значительно снизилась.

Меры помощи часто  ограничиваются предоставлением социальных пособий и некоторых льгот  лишь наименее обеспеченным гражданам [11;С.59]. Федеральные органы государственной  власти, согласно указанному закону, выполняют  лишь методические и координационные  функции. Вместо программы формирования социальных отношений и конструирования  общества в интересах людей социальная политика в России все больше превращается в набор экстренных мероприятий, проведение которых в большинстве  случаев запаздывает.

Таким образом, в  процессе социальных изменений акценты  в России переносятся с политики социального государства на субсидиарность социальной политики, которая строится на принципе самообеспечения граждан, строгом дозировании различных видов помощи, с тем, чтобы не способствовать злоупотреблениям услугами государства и общественных организаций там, где возможна самопомощь, поддержка человека семьей и ближайшим социальным окружением.

Соответственно, растет значение личного потенциала человека, его стремления действовать в  изменяющемся обществе во благо себе и своих близких. Однако умение адаптироваться к быстрым социальным изменениям у большинства российских граждан  пока не сформировалось.

Учет интересов  и потребностей социальных, профессиональных, национальных, половозрастных групп  населения - это сложный, несвободный  от противоречий процесс. И чем глубже изучены и осмыслены жизненные  потребности различных групп  населения, условия и возможности  их реализации, тем точнее и полнее они формулируются в задачах  социальной политики, а, следовательно, и успешнее решаются [12;С.47].

В целом, принято  считать, что социальная политика -- это система мер, осуществляемых государством, общественными организациями, местным самоуправлением и предприятиями по широкому кругу вопросов, связанных с общественным благополучием, а также сам процесс принятия решений.