Ученые о бюрократии: К.Маркс, С.Паркинсон, Л. фон Мизес

Л.Ф. Мизес объясняет расточительность бюрократии независимостью доходов бюрократов от их расходов. К тому же он отмечает, что чиновник, ответственный за стабильное функционирование государственной службы, предпочтет перестраховаться, составляя смету расходов ведомства за следующий подотчетный период. Бережливость управления во имя прибыли прямо следует из его цели – ведь чем ниже затраты, тем больше прибыль. Однако хочется отметить, что гигантские компании, чья прибыль стабильна в течение многих лет и растет, часто почти не заботятся о минимизации некоторых типов расходов.

Выделяя вышеуказанные преимущества одной системы и недостатки другой, Мизес, по сути, констатирует абсолютное превосходство управления во имя прибыли над бюрократией, тем не менее, он утверждает, что бюрократия – единственно возможный вариант для государственных структур в условиях демократии. Как уже было показано выше, сами условия, в которых должны функционировать эти организации, приводят к их бюрократическому управлению. Во-первых, именно выполнение жестких правил и предписаний обеспечивает верховенство закона и защиту граждан от деспотического произвола. Во-вторых, при отсутствии денежной сметы доходов и расходов как средств контроля, единственное, что остается, – всесторонняя регламентация деятельности служащих.

2. Тип и характеристика бюрократического аппарата в современной России

 

Толчком к массовому формированию бюрократического капитализма, причем во всех его проявлениях – частного бюрократического капитала, бюрократического госкапитализма и, наконец, бюрократического госмонополистического капитализма, послужила гайдаровская либерализация. Процесс некоторой «естественной убыли» советского номенклатурного наследия в последующие годы – следствие лишь биологических причин, а не по какой-либо новой кадровой стратегии. Ее просто нет.

Важной особенностью становления этой формы капитализма в России явилось то, что отсутствие консолидированной и сильной государственной власти имело своим следствием, во-первых, полную свободу рук для бюрократии, ее фактическую неподконтрольность верховной власти и,       во-вторых, фрагментарность бюрократического капитала. Острое противоборство различных фракций бюрократического капитала фактически и составляло главное содержание внутриполитической борьбы в                 1994 – 1998 годах и находило свое отражение в изменениях и зигзагах внешнеполитического курса страны. Характерно, что и президентский аппарат, и правительство, и СМИ тщательно маскировали этот факт, намеренно выпячивая противостояние по линии «демократия против коммунизма». Но для серьезных наблюдателей давно уже было очевидно, что процесс коммерциализации российского общества (включая большую часть левой оппозиции) зашел уже довольно далеко и стал фактически необратимым, а также что реальная альтернативность состоит в вариантах дальнейшего капиталистического развития.

Подобный характер социально-экономического развития объективно создавал предпосылки для, во-первых, усиления авторитарных тенденций на государственно-политическом уровне; во-вторых, роста государственнических настроений в общественном мнении и, в-третьих, отказа во внешней политике от «романтического» восприятия Запада и перехода к поискам «стратегического партнерства» в Азии и других районах мира. Однако в связи с упомянутой фракционностью бюрократической буржуазии и противостоянием ее различных группировок все эти процессы протекали неравномерно и с переменным успехом.

Первоначально фракции группировались по отраслевому принципу. И в этом плане можно выделить три главные и наиболее крупные из них:

• экспортно-сырьевую;
• финансово-торговую;
• промышленную.

Экспортно-сырьевая оказалась самой «богатой» и влиятельной, так как в нее вошли представители нефтяной и газовой промышленности, а также некоторые другие горнодобывающие отрасли. Только нефтегазовая отрасль обеспечивала до половины валютных поступлений страны и 40 процентов бюджетных доходов [3]. У нее было наиболее сильное представительство в исполнительной власти (прежде всего сам премьер-министр Черномырдин). У этой фракции есть собственные коммерческие банки, созданные (как и сами корпорации) на основе соответствующих советских министерств и ведомств. Некоторые корпорации («Газпром», «ЛУКойл», «Роснефть» и др.) фактически уже действовали в качестве автономных субъектов внешней политики, прежде всего в рамках СНГ (как в нефтеимпортируюших, так и нефтедобывающих республиках), но также и в более отдаленном зарубежье (в Восточной и Южной Европе, на Ближнем и Среднем Востоке, в Юго-Восточной Азии). Финансово-торговая фракция представляла собой более пеструю и не столь консолидированную комбинацию коммерческих банков (КБ) и крупных торговых корпораций. Сюда изначально входили КБ, не связанные с финансированием производства (его восстановлением, реструктурированием и развитием). В лучшем случае их «связь» с производством сводилась к скупке по дешевке (при содействии государственных чиновников) отдельных наиболее прибыльных или перспективных предприятий для максимизации своих прибылей или последующей перепродажи, главным образом иностранным инвесторам, в политологии называлась как компрадорская функция. Но доминирующую роль в этой фракции играют «уполномоченные банки», которые обогащаются главным образом путем прокручивания бюджетных или внебюджетных денег государственных организаций (таких, например, как валютные поступления «Росвооружения» и предприятий ВПК, экспортирующих свою продукцию). И здесь решающую роль играли особые связи этих КБ с высокопоставленными правительственными чиновниками. Вместе с тем массовую базу этой фракции составляют многочисленные средние и мелкие КБ, занятые исключительно финансово-спекулятивной деятельностью («деланием денег из воздуха»). Поначалу число их превышало 2500, потом оно сократилось на несколько сотен (вследствие банкротств, а также отзыва лицензий Центральным банком). Интересно, что некоторые гайдаровские «экономические» министры, создавшие свои финансовые учреждения, влились в общий поток финансового бюрократического капитализма, приняв его «правила игры», чтобы остаться на плаву. Это наиболее ориентированная на сотрудничество с Западом фракция бюрократического капитала. По своему богатству и влиянию она стоит на втором месте, но если первая фракция, обогащаясь, сама, вместе с тем вынуждена была делиться некоторой частью своих доходов с государством, то вторая фракции, по крайней мере, до последнего времени, в основном лишь брала у государства и общества. Тем не менее, именно эти две фракции, по крайней мере, до августа 1998 года, фактически правили Россией, именно они обеспечили финансовую поддержку президенту Ельцину на выборах 1996 года, а он выступал де-факто выразителем их интересов, предоставляя им своими указами и распоряжениями многочисленные льготы и привилегии.

Промышленная фракция бюрократического капитала была одной из самых худосочных. Это и понятно. Ядро ее составлял военно-промышленный комплекс (ВПК), а именно эти отрасли (включая гражданскую продукцию) понесли наибольший ущерб в ходе радикальных реформ. Общее производство ВПК сократилось с 1990 года на 53 % [3]. Это не значит, конечно, что директорский корпус голодал. Пусть не в тех масштабах, что в двух предыдущих фракциях, но и здесь шел интенсивный процесс накопления бюрократического капитала, прежде всего в результате печально известной «ваучерной приватизации» по А. Чубайсу, позволившей директорскому корпусу сосредоточить в своих руках контрольные пакеты акций своих предприятий. Резким контрастом тяжелому положению рабочих и служащих обрабатывающей промышленности, страдавших от многомесячных невыплат зарплаты, стало благоденствие директорского корпуса, по сей день обогащающегося проеданием основного и оборотного капитала, прокручиванием на стороне бюджетных средств и прочими махинациями. Впрочем, и в этой фракции есть отдельные отрасли и предприятия, которые сумели найти свою нишу на мировом рынке и потому находятся в сравнительно лучшем положении. Нельзя сказать, что промышленная фракция вовсе не была представлена в правительстве и президентском окружении. После назначения в 1993 году О. Сосковца вице-премьером, отвечавшим за промышленную политику, ВПК, конверсию, машиностроение, транспорт и металлургию, стало формироваться и промышленное лобби. На время оно получило могущественную поддержку в лице самого приближенного к президенту лица – начальника его личной охраны генерала А. Коржакова. Началась упорная борьба, в ходе которой группа Сосковец-Коржаков пыталась распространить свое влияние и на банковскую и нефтяную сферы.

Впрочем, без особого успеха. Роль представителя интересов промышленной фракции взяла на себя также Коммунистическая партия (КПРФ) в Государственной думе, но это был не тот институт, где сконцентрирована реальная власть.  

Любое ответственное руководство, независимо от политической окраски, быстро приходит к пониманию необходимости реформе государственной службы, к тому, что чем дольше ее откладывать, тем дороже станет обществу это промедление. Поэтому с начала президентства В. В. Путина работа в этом направлении ведется, хотя и с «приливами» и «отливами», а в 2001 году – даже активизировалась. К сожалению, делается это в стиле советских аппаратных традиций закрытости от общества.. Повторяется ошибка, которую несколько лет назад допустили мы в своей попытке реформирования: увлекшись сначала выстраиванием идеальной, точки зрения, концепции, а потом – борьбой за ее принятие на высшем уровне власти, мы "пропустили" период ее обкатки, как в самом аппарате, так и в общественном мнении. Если рассматривать сложившееся состояние государственной службы на 2002 год, то оно порождает следующие негативные тенденции ее развития [6].

Ухудшается профессиональный состав государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по государственным органам. Усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Мужчины преобладают на должностях руководителей, а женщины – на должностях специалистов. Нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих. Поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Частая смена руководителей государственных органов нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих.

Во многих случаях качество подготавливаемых документов является неудовлетворительным. Деятельность государственных органов недостаточно регламентирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества. Утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставшие барьеры на пути злоупотреблений коррупции и произвола в этих органах. Пока еще не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации.

Не устранены недостатки в области подготовки кадров для госслужбы и профессионального развития госслужащих. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень профподготовки государственных служащих.

Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы. Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества.

 

 

 

Заключение

 

По итогам рассмотренных вопросов о бюрократии можно сделать ряд выводов.

1. Бюрократизм означает:

• в политическом смысле – освобождение административного аппарата государства от контроля со стороны выборных органов власти;
• в социальном – расширении слоя чиновников, корпоративные интересы которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных обязанностей;
• в организационном – абсолютизацию формальных правил и рост аппарата организаций, окладов их работников без реального увеличения отдачи.

2. Как функциональные, так и конфликтные  теории подчеркивают ограниченность  бюрократии, что проявляется не  только во внутриорганизационных  процессах административно-государственных  учреждений, но и в их взаимодействии  с внешним окружением, т.е. обществом. Отсюда неизбежные сбои в ее работе.

3. Выход из создавшейся ситуации многие ученые и политики видят в конкуренции между государственными и частными службами. Этот курс породил попытки внедрить методы и приемы деятельности частного сектора в государственную сферу. Реформы административно-государственных учреждений, проведенные в ряде стран Западной Европы и США, хотя и привели к снижению численности аппарата и снижению расходов на его содержание, в целом не ликвидировали опасения насчет бюрократизма.

4. Новый подход к бюрократии как административной организации государства должен характеризоваться более широким участием общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а главное – в процессе их осуществления. Задача состоит не в том, чтобы избавиться от бюрократии, а в том, чтобы найти способы контроля над ней с помощью демократических механизмов, расширить участие масс в принятии государственных решений, все в большей мере приближаясь к идеалу: влияя на процессы государственного управления, заставлять и позитивно мотивировать бюрократию служить интересам общества и человека.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список литературы

 

1. Бюрократия как административная машина / Хейвуд Э., Водолазов Г.Г. / Политология: Учебник для студентов вузов – Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.
2. Мизес Л. фон, Левита Р., Пинскер Б. С. / Бюрократия – Челябинск: Социум, 2006 – 200 с.
3. Нодари С. Становление бюрократического капитализма в России (1992 – 1998) // Свободная мысль, 2000 – № 3. – с. 45.
4. Паркинсон С. Н. / Законы Паркинсона – М., 1989 – с. 13.
5. Система государственного управления. Уч. В3т. Т.1 / Под ред.                В. А. Козбаненко, изд. 2-е с изм. и доп. – М.: «Статус», 2002 – 366 с.
6. Федеральная программа «Реформирования государственной службы РФ (2003 – 2005 годы)» // Российская газета. – 23.11.2002 – с.5.