Взаимодействие исполнительной власти с законодательной и судебными властями. Система сдержек и противовесов

    При этом следует отметить, что эффективная  защита прав и свобод граждан в  сферах деятельности исполнительной власти, учитывая многообразие правовых отношений субъектов, требует четкого правового закрепления не только прав граждан, но и корреспондирующих этим правом обязанностей соответствующих государственных органов. Мы видим, что формально имеются органы исполнительной власти в системе социальной сферы управления, разрабатываются социальные программы, но наряду с этим полная ясность о компетенции федерации и субъектов РФ отсутствует, что дополняется и скудностью финансовых средств на развитие социальной сферы.

    В этих условиях важно иметь в виду три направления нормативного регулирования: законодательное закрепление обязанностей органов исполнительной власти по отношению к гражданам; использование эффективных способов контроля и надзора за работой должностных лиц; установление ответственности государственных служащих и органов государства за нарушение прав и свобод человека и гражданина.

    На  первом месте находится вопрос о  гарантиях прав граждан при защите своих законных интересов и формах ответственности должностных лиц: дисциплинарной, уголовной, административной, материальной.

    Второй  проблемой является вопрос контроля за законностью действий администрации  по отношению к гражданам.

    Критическое рассмотрение действующего законодательства позволяет констатировать необходимость  отработки процессуального механизма реализации прав граждан, обязанностей органов и должностных лиц исполнительной власти. Процедурами должны быть обеспечены не только гражданско-правовые, но и административно - правовые отношения.

    Остро стоит также и проблема  контроля за действиями органов управления и их должностных лиц по отношению к гражданам, несмотря на введение института уполномоченного по правам человека.

II.Второй уровень функций исполнительной власти

    Второй  уровень функций исполнительной власти - нормотворчество, оперативно - исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомогательный, инструментарный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций, то есть используются как организационно - технические средства реализации основных функций рассматриваемой власти.

    1. Нормотворческая функция - необходимая вспомогательная функция исполнительной власти, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления. Основная особенность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы законы не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. В настоящее время Президент РФ, у которого есть прерогатива в области исполнительной власти. Правительство РФ, иные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права.

    2. Оперативно-исполнительная функция - имеет большее практическое значение. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

    3. Юрисдикция - играет существенную роль в реализации основных функций исполнительной власти. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.

    Таким образом, вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории исполнительной власти и на переходном этапе современной России приобретает научную и практически - политическую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим изложением соображения о функциях исполнительной власти позволяют сделать следующий вывод.

    Для исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппарата. представляющего собой органы этой власти. Именно основные функции исполнительной власти могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти.

    Функции, которые на уровне государства воплощены в трех обособленных ветвях власти (законодательство, управление, правосудие), перенесенные на исполнительную власть и встроенные в ее структуры, выполняют скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат главные направления в деятельности исполнительной власти, формирования основных видов ее органов, их специализация, то в основе функций второго уровня - соображения технической целесообразности. В целом же оба уровня функций исполнительной власти можно представить как систему взаимных пересечений и уравновешиваний, положительных воздействий одних органов исполнительной власти на другие.

3. Органы исполнительной власти

    В соответствии с прежней Конституцией систему органов исполнительной власти возглавлял Президент РФ. В  нынешней Конституции он провозглашен главой государства, а "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации". Но это не означает, что Президент отключен от исполнительной власти, так как он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействия органов государственной власти. Президент назначает Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы), определяет федеральные министерства и ведомства, освобождает министров от должности. Он вправе председательствовать на заседании Правительства. Председатель Правительства определяет основные направления деятельности этого органа в соответствии не только с Конституцией и законами, но и указами Президента. Акты Правительства не должны противоречить указам Президента, иначе Президент их может отменить. Некоторые из федеральных органов исполнительной власти прямо ему подведомственны как лицу, осуществляющему руководство внешней политики и как Председателю Совета Безопасности (Министерство обороны, МВД, МИД и т.д.). Можно сказать, что в соответствии с новой Конституцией, Президент обладает реальными рычагами активного влияния на структуру, кадровый состав и функционирование исполнительной власти.

    Система органов исполнительной власти по новой  Конституции поделена на две подсистемы: федеральные органы (верхнюю ступень  в которых занимает Правительство, далее идут федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты, комитеты, главные управления и агентства, государственные службы и др.)) и органы субъектов Федерации.

    В Конституции РФ отсутствует развернутое определение Правительства. Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в России.

    Согласно  федеральному конституционному закону "О Правительстве РФ", оно наделено широкими полномочиями.

Полномочия  Правительства РФ

1. Общие полномочия:

    • организация реализации внутренней и внешней политики РФ;

    • обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов;

    • формирует федеральные целевые  программы и обеспечивает их реализацию;

    • реализует предоставленное ему  право законодательной инициативы.

2. Полномочия  в сфере экономики:

    • антимонопольная политика;

    • прогнозирует социально - экономическое, инвестиционное развитие;

    • руководит таможенным делом и  разрабатывает и реализует государственную  политику в сфере международного экономического, финансового сотрудничества.

3. Полномочия  в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики:

    • представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

    • налоговая политика;

    • осуществляет валютное регулирование, рынка ценных бумаг и управление государственным внутренним и внешним  долгом.

    4. Полномочия в социальной сфере.

    5. Полномочия в сфере науки, культуры, образования. 

    6. Полномочия в сфере природопользования  и охраны окружающей среды.

    7. Полномочия в сфере обеспечения  законности прав и свобод граждан,  борьбы с преступностью (например, осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти).

    8. Полномочия по обеспечению обороны  и государственной безопасности  РФ (например, осуществляет необходимые  меры по обеспечению обороны  государственной безопасности РФ  и руководит гражданской обороной).

    А также Правительство РФ имеет  полномочия в сфере внешней политики и международных отношений и  иные полномочия, к которым относятся: создание федеральных территориальных  органов федеральными органами с  разрешения Правительства РФ.

    Особый  интерес в настоящее время вызывает вопрос о взаимодействии Правительства и Администрации Президента. Впервые норма об этой структуре поднята на конституционный уровень. Конституция именует ее Администрацией, что с учетом общепринятой юридической терминологии понимается как структура, осуществляющая государственное управление, то есть исполнительная власть. Правда, Конституция не раскрывает задачи, функции и полномочия Администрации Президента, а лишь фиксируется, что Президент формирует ее. Администрация реально обладает широкими возможностями влияния на органы исполнительной власти. Отсюда следует, что существует опасность дублирования функций между Администрацией Президента, с одной стороны, и Правительством и подчиненные ему органами, с другой. Нередко высказываются опасения, что в сфере исполнительной власти сформировались как бы два ее центра - Администрация Президента и Правительство. Надо понимать разность этих структур: Администрация Президента по Конституции не является органом исполнительной власти, ее деятельность должна быть целиком направлена на обеспечение деятельности Президента по реализации им своих конституционных прерогатив, потому пределы деятельности Администрации должны быть очерчены исходя из тех задач, функций и полномочий, которыми наделен Президент. Администрация Президента не должна командовать Правительством, министерствами и ведомствами, ведь именно на Правительство Конституция возложила реализацию исполнительной власти на федеральном уровне, и оно призвана выполнять эту роль инициативно и самостоятельно.

    Правительство обладает еще одним важным полномочием - законодательная инициатива. В соответствии с Конституцией, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении их от уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Таким образом, Правительство РФ получило уникальную возможность корректировать законотворческую деятельность субъектов законодательной инициативы и тем самым влиять на весь ход законодательной работы.

    Отметим несколько организационных деталей:

    1. Для решения оперативных вопросов  Правительств РФ по предложению  Председателя Правительства РФ  может образовать Президиум Правительства,  Правительство вправе отменить  любое решение Президиума Правительства;

    2. Отставка Правительства происходит  после избрания нового Президента, она может быть принята или отклонена. Отставка Правительства возможна и в случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству, либо отказа в доверии Правительству, так же Правительство может подать в отставку самостоятельно;

    3. В случае отставки или сложения  полномочий Правительство продолжает  действовать до формирования  нового Правительства.

    О федеральных органах исполнительной власти достаточно четко сказано  в Указах Президента "О системе  федеральных органов исполнительной власти" и "О структуре федеральных органов исполнительной власти". В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства РФ и иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры).

    Министерство  РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную  политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующую деятельность в этой сфере иных федеральных  органов исполнительной власти. Это самостоятельный орган данной системы, имеет центральный аппарат, реализующий функции данного органа в пределах определенной компетенции по предметной области государственного управления, которая входит в его ведение. По своему назначению министерство - орган отраслевого управления. Однако ряд этих органов является по сути межотраслевым и распространяет свои полномочия на все другие органы, объекты управления по определенной сфере функционального характера (например, Министерство труда и социального развития).