Таким образом, Программа государственной  поддержки местного самоуправления призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и содействию устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований в современных условиях.¹³

     В вопросах согласованной разработки планов и программ социально-экономического развития требуется постоянное взаимодействие всех уровней власти. Следовательно, органы местного самоуправления при разработке муниципальных планов и программ должны учитывать соответствующие государственные планы и программы. Соответственно, государственные органы при разработке государственных планов и программ должны учитывать мнение органов местного самоуправления. Это позволило бы максимально концентрировать ресурсы для достижения согласованных целей, а также использовать ресурсы более рационально.¹⁴

2.2. Наделение органов  местного самоуправления  отдельными государственными  полномочиями

     В процессе осуществления органами государственной  власти своей деятельности неизбежно  возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, совершением нотариальных действий и т.п., крайне затруднительно регулировать органам государственной власти субъектов, не говоря уже о федеральных структурах. В принципе существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь - это создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь - наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов.

     У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки. Очевидный  недостаток первого пути - это необходимость создания новых управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления, нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны государственных органов. Недостаток второго пути - это невозможность построить эффективную систему исполнительной власти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления юридически от государственных органов власти отделены, и поэтому возможность давать указания органам местного самоуправления у государственной власти ограничена.

     Следует отметить, что оба этих пути используются на практике. Что касается первого, то он, помимо уже отмеченной выше возможности  создания единой системы вертикальной исполнительной власти, имеет следующие достоинства:

1. приближение государственной власти к населению;
2. более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах;
3. возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, то есть внутриобластных регионов, на территории которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, несколько или даже несколько десятков таковых.

     Возможность параллельного создания территориальных органов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне, положительно оценивается многими учеными в качестве временной меры, допустимой, пока не окрепнет, в первую очередь финансово, местное самоуправление. Однако в целом, на наш взгляд, все достоинства данного пути не перевешивают главного отмеченного выше недостатка - необходимости создания по сути дублирующих управленческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации всей системы и, что самое важное, напрямую отражается на налогоплательщиках. Поэтому большее развитие получил все-таки второй путь - реализация отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

     Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

     Реализация  органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы. В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений.¹⁵

     В мировой практике существуют два  основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы характерен принцип inter vires - принцип «позитивного регулирования». Данный принцип закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип «негативного регулирования» (ultra vires), в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.

     Каждый  из подходов имеет свои достоинства  и недостатки для государственной  власти и местного самоуправления. Континентальная система на первый взгляд предоставляет больше свободы  местному самоуправлению: они как  бы сами определяют свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти. Однако в рамках континентальной системы органы местного самоуправления оказываются гораздо менее защищены от произвольного уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям целесообразности может расширить сферу своей исключительной компетенции путем одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской системе это сделать не так просто: нормы, устанавливающие компетенцию муниципальных образований, закрепляются прежде всего в их уставах, обладают самостоятельной юридической силой и не подлежат автоматическому изменению вслед за изменениями общенационального законодательства.¹⁶

     В современной теории муниципального управления предусматриваются две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.¹⁷

     Делегирование полномочий - это предоставление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирования полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.¹⁸

     Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней  в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.

     Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемых к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:

1. вид или наименование муниципального образования;
2. перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3. способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;
4. перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;
5. порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6. порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;
7. условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

     Если  в законе о наделении органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке наделения  ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

     При определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган  местного самоуправления, к государственным, органы власти теперь руководствуются статьями 14 - 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если указанное полномочие входит в перечень вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае это государственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.

     Наиболее  часто на практике органы государственной  власти субъектов РФ передают органам  местного самоуправления полномочия в  следующих областях:

• государственной регистрации актов гражданского состояния;
• лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;
• лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;
• лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;
• назначения и выплаты компенсационных выплат;
• ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;
• медико-социальной экспертизы;
• установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;
• порядка пользования отдельными природными ресурсами;
• формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т.д.¹⁹

     Представляется, что передача отдельных государственных  полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда  последние способны более эффективно их реализовать.

     В законах субъектов РФ чаще всего  указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1. истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;
2. признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
3. невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;
4. систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;
5. неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;
6. принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;
7. отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.²⁰