Государственная политика

Сами проблемы обычно делят на частные и общественные, хотя это деление во многом условно и субъективно. К общественным проблемам можно отнести потребности, которые приобрели значимость для больших групп населения. Существуют два подхода выделения общественных проблем: на основе численности людей, которых они затрагивают, или с учетом поддержки, отклика, интереса населения к ним.

Одна из задач политической системы состоит в том, чтобы выявлять общественные проблемы и вырабатывать стратегию их решения. Если политики запаздывают с принятием мер по решению проблем, в частности, из-за неспособности их идентифицировать и выделить, то тогда они могут приобрести общенациональные масштабы и потребуются большие усилия и средства для ее решения. Понятно, что наличие какой-либо общественной проблемы не ведет автоматически к тому, что этой проблемой начинают заниматься органы государственной власти, т. е. необходим механизм, позволяющий ставить проблемы перед государством, чтобы они приобрели характер государственных проблем. Это неразрывно связано с другим, очень важным элементом государственного управления - постоянным составлением списка наиболее актуальных проблем или формированием повестки дня, что служит ориентиром для действий госаппарата.

Ограниченные  ресурсы общества не позволяют заниматься решением всех проблем, поэтому выбирают лишь первостепенные. Процесс их определения  для государства неразрывно связан с политической борьбой, в которой активно участвуют различные социальные слои общества, в том числе политики и чиновники.

В обществе имеются  проблемы, которые являются традиционными, существуют продолжительное время и постоянно находятся в поле зрения властей (преступность, бедность, болезни и т.д.). Но в списке проблем появляются новые, с которыми общество раньше не сталкивалось и которые требуют принципиально иных решений.

На государственную  политику влияет также динамика этих проблем, так как одни из них могут уменьшаться и терять свою актуальность, другие, наоборот, увеличивают свои масштабы и начинают угрожать социальной и политической стабильности государства, а третьи носят искусственный характер и навязываются определенными политическими силами, заинтересованными в том, чтобы эти проблемы привлекли внимание населения и властей.

Если рассматривать  процесс выбора проблем и определение  целей государственной политики как деятельность социальных слоев  и групп, отстаивающих свои интересы (модель развития политики “снизу - вверх”), то основными этапами данного процесса являются:

1) восприятие и выделение проблем социальными слоями населения и государственными органами власти;

2) объединение и организация социальных слоев, которые не только осознали эти проблемы, но и проявляют заинтересованность в их решении путем создания своих организаций и структур;

3) представительство и участие, т. е. деятельность, связанная с желанием социальных слоев или организованных групп (групп интересов) непосредственно участвовать в разработке и осуществлении государственной политики в определенной области на ее различных этапах.

Однако возникает  вопрос о том, обладают ли эти группы достаточными знаниями о сущности и  причинах возникновения данной проблемы, а также о путях и средствах ее решения, исходя из имеющихся ресурсов, в рамках принятого законодательства и существующих моральных норм.

В демократическом  государстве имеется множество  каналов и механизмов, позволяющих  доводить до власти список актуальных проблем через политические партии, СМИ, группы интересов и т.д. Существует несколько факторов, способствующих привлечению внимания государства к общественным проблемам, т. е. к явлениям или событиям, которые воспринимаются населением как требующие внимания всего общества, так чтобы они стали государственными проблемами, т. е. потребовали конкретных действий органов власти. Это такие факторы, как:

• важность и серьезность проблемы для общества и государства;

• внимание к  ней большого числа людей, выступающих  за ее решение;

• наличие варианта легкого решения проблемы.

Таким образом, анализ процесса постановки и определения  проблем перед государством предполагает изучение следующих компонентов:

• событий или явлений, затрагивающих интересы общества или власти;

• организаций и групп, обладающих соответствующими ресурсами и влияющих на проблему;

• степени участия  и вовлечения этих групп и организаций  в процесс разработки государственной  политики;

• структуры политического процесса и механизмов обратной связи.

После выделения и осознания важности общественных проблем, государственные органы власти должны провести анализ этих проблем, который в общем сводится к ответу на вопросы: кто, что, когда, где, почему и как? Для этого необходимо:

• определить содержание и характер проблемы;

• выявить границы  и масштаб проблемы;

• определить и  уточнить основные цели и задачи политики в этой области;

• провести анализ факторов (переменных), влияющих на проблему;

• исследовать  политику в этой области и современное  законодательство;

• изучить потенциальные выгоды и потери для различных социальных групп и участников реализации политики;

• классифицировать проблемы для уточнения областей решения;

• выделить аспекты  проблем, которым надо уделить главное  внимание;

• определить цели и направления разрабатываемой государственной политики.

Это является первоначальным этапом, за которым обычно следуют  другие шаги в рамках работы государственного аппарата по анализу общественных проблем, что позволяет изучить следующие  вопросы:

• как возникают проблемы;

• как они выделяются в политике;

• какие возможны действия по их решению;

• каковы приоритеты действий;

• какой должна быть система их решения.

Этап определения  и анализа проблем, без сомнения, является одним из самых важных и  ответственных, так как от его результатов зависят направление и эффективность дальнейших действий государственной власти. Здесь необходимо определить характер проблем, а именно:

• истинные и  ложные проблемы (проблемы-фантомы);

• проблемы-причины  и проблемы-следствия (симптомы);

• главные и  второстепенные проблемы.

Необходимо  проблемы классифицировать и выявить  все аспекты взаимоотношений  между ними, чтобы на основе проведенного исследования можно было построить “древо проблем”, начиная с главной проблемы и переходя затем к проблемам первого, второго и последующих уровней.

На основе уяснения значимости и необходимости решения  общественных проблем происходит определение  целей и приоритетов государственной  политики. Из всего списка проблем, стоящих перед государством, необходимо выделить приоритетные, что всегда представляет довольно сложную задачу, учитывая групповые и общенациональные интересы, которые за ними стоят. Постоянно возникают вопросы: что делать в первую очередь? какая проблема является наиболее важной? куда направить основные финансовые ресурсы? Власть может действовать, исходя из конъюнктурных соображений, когда главное значение приобретает вопрос быстрого решения проблем, при этом основную роль играют текущая ситуация, общественное мнение или политическая мода; либо опираясь на стратегические цели и определенные ценности: безопасность, стабильность, демократию и др.

Ситуация усложняется  тем, что имеются традиционные пристрастия  к определенным проблемам отдельных  влиятельных групп и слоев  общества, заинтересованных в их решении, которые они пытаются выдвинуть на первый план, что позволяет извлечь из этого выгоду и получить преимущество перед другими слоями.

Постоянной  задачей правительства является рационализация государственной политики, что означает определение круга приоритетных отраслей, сфер и проблем, которым необходима государственная поддержка и стимулирование на основе заданных критериев - экономических,

Все чаще при  разработке политики государственные  органы прибегают к помощи экспертов, создавая при министерствах специальные советы или аналитические отделы. Профессия и аналитика и эксперта находятся в числе самых перспективных, и они начинают играть все большую роль при принятии решений на всех уровнях государственного управления.

Методы и модели, применяемые  в политическом анализе, имеют много разновидностей и направлены на оказание помощи руководителям при принятии решений и разработке государственной политики. Суть политического анализа состоит в том, чтобы, используя междисциплинарные методы, изучить существующую проблему, совокупность условий и факторов, ее вызвавших, сформулировать несколько альтернативных вариантов политики, по мере возможности объективно их оценить и предложить лучший вариант решения проблемы с учетом поставленных политических целей.

В центре политического анализа находятся процесс принятия решения и изучения всего комплекса вопросов, связанных с данной проблемой, а также действий политических и социальных групп, прямо или косвенно вовлеченных в разработку политики, чтобы на основе тщательного изучения последствий различных вариантов можно было выбрать оптимальный путь. Здесь берется во внимание то, что разработка государственной политики является прежде всего политическим процессом и необходимы ее анализ с точки зрения решения общественных проблем и оценка ее эффективности с учетом потребностей общества и экономики, а также понимание тех ограничений, которые накладывает на нее существующая политическая ситуация и социально-экономическая среда.

Основы политического  анализа состоят в том, чтобы, во-первых, провести анализ проблем, во-вторых, предложить стратегию и программу их

решений. Ниже на рис. 5 приведены  основные элементы, составляющие содержание политического анализа проблем  и их решений.

 

Рис. 5. Содержание политического анализа проблем  и их решений

Широко используются методы статистики, математической оптимизации, эконометрики, теории принятия решений и прежде всего методы регрессионного анализа, позволяющие установить следственно-причинные связи между двумя или более переменными. Регрессионный анализ помогает установить диагноз политической проблемы и оценить последствия государственных решений.  

 

§ 2. Механизм реализации государственной политики

Искусство политики — это искусство делать так, чтобы каждому было выгодно быть добродетельным. К. Гельвеции

Лучшее  правило политики

не  слишком управлять.

Жан Поль

Реализация  государственной политики - механизм реализации - участники реализации - процесс реализации - целевые программы - мониторинг - оценка реализации: типы оценок, оценочные исследования - анализ влияния

Часто бывает, что  хорошо продуманная и разработанная  политика не приносит ожидаемых результатов  по причине ее плохого исполнения. Поэтому невозможно отделить разработку государственной политики от ее реализации, так как еще на подготовительном этапе необходимо учитывать и анализировать то, в какой степени планы и программы реализуемы в конкретных условиях. Кроме того, на всех этапах - разработки, реализации, оценки - существуют общие проблемы, которые необходимо изучать и решением которых лучше заниматься. Еще один вывод, следующий из опыта многих стран, состоит в том, что большую роль играет политическая среда, в которой реализуется данная политика, в том числе уровень сотрудничества между политиками и администраторами, центральными и местными структурами; степень поддержки политических лидеров и т.д.

Из этого  следует, что проведение в жизнь  государственной политики является сложным процессом, объединяющим как  политическую, так и административную деятельность. Необходим более широкий взгляд на происходящие процессы, и большой ошибкой являются попытки свести реализацию политики к технологическим и административным аспектам.

Реализация  государственной политики - это постоянный, динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти и институты гражданского общества. Реализация начинается сразу же после одобрения и легитимации государственной политики или отдельной программы и является основным видом деятельности государственного аппарата.

Составной частью осуществления государственной  политики является определение механизма ее реализации, включающего совокупность средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий:

• организационно-управленческих,

• нормативно-правовых;

• финансово-экономических;

• социально-психологических.

Существуют три методологических подхода к проблеме реализации государственной политики, рассматривающих этот процесс с различных позиций.

Во-первых, реализация как линейный процесс. При этом основными организационными условиями успешного выполнения являются: