Государственное управление в РФ

Таким образом, исходя из исторического опыта, можно сделать  поспешный вывод о том, что  единство государственной власти в ее практическом аспекте неизбежно приводит к установлению авторитарных либо тоталитарных государственных режимов и к фактическому изъятию демократических институтов из сфер общественной жизни. Однако нельзя не согласиться с В.Е. Чиркиным, который считает, что "единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение в обществе, сосредоточивая усилия государственного аппарата на решении стоящих перед обществом проблем", и, кроме того, "две основные модели организации государственной власти - разделение властей и единство государственной власти - не имеют исключительного характера"¹³. Как особо подчеркивает В.Е. Чиркин, "разделение властей не отменяет взаимодействия ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, единства действий всех ветвей в русле основных целей и задач государств"; таким образом, "правильное понимание этих двух концепций свидетельствует, что они вовсе не противоречат друг другу, а являются взаимодополняющими"¹⁴.

Необходимо отметить, что принцип единства государственной  власти понимается по-разному в зависимости  от формы государственного устройства. Как отмечает И.А. Умнова, "если в  унитарном государстве единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером нецентрализации и кооперации"¹⁵.

Для более четкого  понимания проблемы формирования единой системы государственной власти в Российской Федерации необходимо обратиться к Конституции РФ. Согласно ст.5 Конституции РФ, одной из основ федеративного устройства Российской Федерации является единство системы государственной власти. Таким образом, как справедливо подчеркивает И.А. Умнова "наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности". Согласно ст.10 Конституции РФ, "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Статьи 77 и 78 Конституции РФ раскрывают особенность единой системы исполнительной власти в Российской Федерации при ее федеративном устройстве. Так, согласно ч.2 ст.77 Конституции, единство системы исполнительной власти должно обеспечиваться в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. формирование системы исполнительной власти должно быть основано на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Федерации. Это предполагает: "единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функции нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений; строгое соблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти"¹⁶. Таким образом, из смысла данной статьи вытекает, что в федеративном государстве, каким является Российская Федерация, в отличие от унитарного, принцип единства системы исполнительной власти распространяется на предмет ведения Российской Федерации и частично - совместного ведения. При этом необходимо отдельно отметить и то обстоятельство, что единство системы исполнительной власти Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части - субъекты Федерации образуют систему органов государственной власти.

Логичным продолжением положений, закрепленных в ч.2 ст.77 Конституции  Российской Федерации, является статья 78 Конституции РФ. Данная статья раскрывает механизм взаимоотношений органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере их собственного ведения. Согласно ч.1 ст.78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти наделены правом для осуществления своих полномочий создавать территориальные органы и назначать соответствующих лиц. Кроме того, в ст.78 прописана возможность взаимного делегирования части своих полномочий в форме соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, - естественно, если такая передача не будет противоречить действующему законодательству. Подобный механизм имеет большое значение для формирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

В соответствии с ч.1 ст.110 Конституции Российской Федерации "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство  Российской Федерации". Согласно нормам ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Наряду с функцией управления экономикой страны, организацией реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации, одной из основных функций Правительства РФ является "организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий, подзаконность его решений, т.е. принятие их на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента¹⁷.

Хотя по Конституции  РФ Президент Российской Федерации  не является главой исполнительной власти, однако связан он с нею очень тесно. Согласно ст.80 Конституции РФ, он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В соответствии со ст.112 Конституции Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти устанавливает Президент Российской Федерации. При этом необходимо уточнить, что "в связи с нечеткостью содержащегося в ст.112 Конституции РФ термина "структура федеральных органов исполнительной власти" возник определенный спор между Федеральным Собранием и Президентом РФ... В дальнейшем Конституционный Суд РФ... отметил, что термин "структура федеральных органов исполнительной власти" может рассматриваться как элемент системы органов государственной власти, и подтвердил правомочия Президента по установлению системы федеральных органов исполнительной власти"¹⁸.

Как глава государства  Президент Российской Федерации  воплощает собой единство государства  и государственной власти в целом. Президент, являясь гарантом Конституции, обеспечивает надлежащие исполнение конституционных  обязанностей всеми органами государства. Кроме того, в соответствии с Конституцией России Президент Российской Федерации непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных действий и назначает их руководителей.

В контексте реализации конституционных полномочий Президента и обеспечения кардинальных мер  по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, следует рассматривать подписанный 13 мая 2000 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путинам Указ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". В этом документе подчеркивается, что институт полномочного представителя в федеральном округе утверждается "в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений"¹⁹. Создание института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе обусловлено назревшей необходимостью повысить эффективность управления государством, наладить действенный контроль за выполнением принимаемых федеральными органами государственной власти решений, а в конечном счете укрепить и сцементировать российскую государственность. Как отметил в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В. Путин, "суть этого решения... не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности государственной власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма"²⁰.

Несмотря на такой  большой объем полномочий и функций  полномочного представителя Президента России, обозначенных в Указе Президента от 13 мая 2000 г., остается неясным правовой механизм их реализации. В соответствии с Конституции Российской Федерации  исполнительная власть является самостоятельной ветвью власти, что предполагает недопустимость вмешательства в деятельность ее органов. В связи с этим наделение полномочного представителя Президента распорядительными функциями по отношению к федеральным органам исполнительной власти и их территориальным органам является по меньшей мере спорной. Так из нормативно-правовых актов, послуживших основой для создания института полпредства, очень трудно понять, в какую правовую форму должны облекаться действия по реализации его основных функций. Кроме того, остается до конца неясной степень подчиненности либо соподчиненности органов исполнительной власти по отношению к аппарату Полномочного Представителя Президента Российской Федерации.

В современной научной  литературе, посвященной эффективности государственного управления, нередко критикуется многосубъектность Российской Федерации, в связи с чем предпринятые меры по созданию федеральных округов рассматриваются как важный шаг к созданию на их основе новых субъектов Федерации. С другой стороны, создание единой системы исполнительной власти является механизмом объединения усилий и ресурсов региональных администраций и правительств в целях повышения эффективности государственного управления России в целом. Однако необходимо учитывать и то обстоятельство, что многоуровневая система органов исполнительной власти и как следствие чрезмерная бюрократизация государственного управления могут привести к снижению эффективности и качества управленческих решений. Такое предостережение нередко подчеркивается в научной литературе. Речь идет о попытках придания институту полномочного представителя Президента России в федеральном округе статуса автономного субрегионального органа государственной власти с возможным утверждением бюджетов для каждого из семи федеральных округов. Речь идет о том, что формирование единой системы исполнительной власти невозможно без определения "статутных характеристик исполнительных органов", так как "управление в государстве зависит от четкого разграничения компетенции субъектов управления, сочетания разнообразных форм распределения их полномочий, сохранения баланса самостоятельности и подконтрольности различных органов в рамках таких форм распределения функций органов управления, как централизация и децентрализация, деконцентрация, субсидарность и др."²¹.

Таким образом, можно  сделать вывод, что, во-первых, образование  единой системы исполнительной власти в условиях российского федерализма  является сложной задачей, связанной  с ее недостаточной правовой урегулированностью. Во-вторых, созданные на сегодня административные механизмы противоречивы и мешают единству и системности действий федерального правительства и полномочных представителей Президента России в федеральных округах при определении задач на федеральном и региональном уровнях. В-третьих, интересы федеральных и региональных органов исполнительной власти нередко диаметрально противоположны, что усложняет решение проблем путем формального правового регулирования их статуса и полномочий. В-четвертых, наиболее простой путь создания единой системы исполнительной власти - это изменение процедуры формирование системы исполнительной власти в субъектах Федерации путем принятия отдельного ФЗ "Об общих принципах принципах организации исполнительных органов государственной власти в субъектах Федерации", когда глава исполнительной власти назначался бы Президентом Российской Федерации по предложению председателя федерального правительства и по согласованию с законодательным собранием субъекта Федерации. Все вышеперечисленные факторы и неопределенности мешают на сегодняшней день созданию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

РАЗДЕЛ 3. СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ  ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В России сложившаяся  к 2008 году система оценки эффективности государственного управления определялась основными направлениями административной реформы, проводившейся в стране с 2003 года. Следует заметить, что на эту систему повлияли как конкретные установки, связанные с параллельной бюджетной реформой, реформой государственной службы и реформой местного самоуправления, так и общие идеологические установки, определяющие общий характер реформирования различных направлений деятельности государства. Если проанализированные в первой главе общие подходы к оценке эффективности государственного управления в мире складывались сначала под влиянием идеологии «нового государственного менеджмента», а затем корректировались концепцией «публичного правления» (public governance), то в России наблюдается более сложная идейная картина реформ. При доминировании идеологии экономического подхода к государственному управлению («новый государственный менеджмент», «качество государственного производства услуг», «экономия ресурсов») система оценки эффективности формировалась под влиянием также идеологии рационального управления (принцип бюрократии), патернализма, «реактивного государства» и др. То есть система оценки эффективности не была однородной и не учитывала узость «экономизма» применительно к государственному управлению. С этим связан и слабый интерес именно к социальной эффективности государственного управления, о которой говорилось выше. Однако положительным шагом было стремление перенести идею эффективного государственного управления в плоскость выработки национальной модели оценивания и ее внедрения в практику государственного управления.

Системы оценки эффективности  государственного управления. В предыдущие годы оценка эффективности государственного управления осуществлялась на основе введения в ходе бюджетной реформы системы бюджетирования, ориентированного на результат, БОР (Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 года). В рамках этой системы сформировался механизм оценки эффективности, связанный с подготовкой докладов о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов государственной власти (ДРОНД). В 2007 году Указом Президента РФ от 28 июня были определены система и перечень показателей для оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ.

В 2008 году Указом Президента от 28 апреля система показателей была определена для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. 9 февраля и 28 марта 2008 года Правительство Российской Федерации внесло изменения в Концепцию административной реформы и отодвинуло срок ее реализации с 2008-го на 2010 год. При этом в центре внимания находились вопросы повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти. Существенными изменениями в этом подходе к эффективности были следующие моменты:²²