Государственное управление в РФ

— система оценки эффективности  увязывалась с созданием комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности;

— ставилась задача разработки ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;

— ставилась задача «реализации  единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС “Управление”)»;

— создание механизмов конкурентного  распределения ресурсов в ведомствах;

— определялось формирование системы стимулирования государственных  служащих,

базирующейся на показателях  результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками.

Распоряжением Правительства  Российской Федерации от 17 ноября 2008 года №1663-р утверждены «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года». Ключевым условием успеха в решении определенных этим документом задач «является повышение качества работы системы государственного управления и местного самоуправления. При этом основной акцент делается на конечной результативности и эффективности исполнения функций и полномочий Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на мотивациях государственных и муниципальных служащих в достижении поставленных целей.²³

Одновременно на всех уровнях власти будет развернута борьба с коррупцией и бюрократизмом». В разделе «Эффективное государство» выделены пять основных задач для  достижения соответствующих целей управления: (1) создание системы стратегического управления; (2) повышение ориентированности деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих на результат; (3) оптимизация функций органов исполнительной власти и повышение качества государственных услуг; (4) повышение эффективности государственного сектора экономики; (5) открытость государственного управления, взаимодействие государства с бизнесом и гражданским обществом.

Экспертная оценка реализации указанных задач в 2008 году показывает несистемность и неравномерность их осуществления в целом и по отдельным органам исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Имеются методические и методологические недоработки и просчеты. Отсутствует увязка механизмов внедрения новых подходов к планированию, оценке и стимулированию. 43% субъектов РФ использовали подготовку докладов о результатах и основных направлениях деятельности ОИВ для всех государственных распорядителей бюджетных средств за 2007 год; в 33% таких докладов не делалось вообще.

К существенным недостаткам и узким местам формирующейся системы оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти следует отнести ряд моментов.

Во-первых, хотя ряд критериев  оценки эффективности исполнительных органов государственной власти имеют отношение к структурным и деятельностным характеристикам, однако вся система слабо работает на оценку доли деятельности органов власти в социально-экономической эффективности соответствующей сферы активности. Как, например, отмечает Министерство промышленности и торговли в «Итоговом докладе», «по таким направлениям, как нормативно-правое регулирование, организационно-техническая, дипломатическая и информационная деятельность, влияние соответствующих действий на целевые показатели (например, индекс промышленного производства и т. д.) или экономический эффект подсчитать либо практически невозможно, либо он оказывается несопоставим с бюджетными расходами. Так, например, изменение расходов на содержание центрального аппарата Министерства невозможно связать с количеством и эффективностью разработанных и принятых ключевых нормативно-правовых актов, хотя соответствующая работа производится непосредственно сотрудниками, финансируемыми из фонда заработной платы. Даже в тех случаях, когда дело касается прямого бюджетного финансирования той или иной хозяйственно-экономической деятельности — в рамках ФЦП, мер по поддержке экспорта и т. п., — оценить экономический эффект и степень влияния на целевые индикаторы в настоящее время не удается с необходимой степенью научной обоснованности и экономической строгости. Поэтому представляется целесообразным проводить анализ достижения стратегических целей и решения тактических задач, описывая все основные факторы, влияющие на эти процессы, с выделением главных событий, решений и действий ключевых участников промышленной политики. Определение роли Минпромторга России в каждом отдельном случае может рассматриваться в качестве характеристики результативности бюджетных расходов».

В рамках подготовки данного  текста было проведено эмпирическое исследование в формате экспертного опроса териям достигнутого уровня социально-экономического развития является косвенной и не свидетельствует в целом о роли управленческой деятельности в этом процессе. В системе критериев слабо просматривается дифференциация оценок структур, осуществляющих разработку общей политики и управления, и структур, осуществляющих государственные услуги. Как результат, сложившаяся система оценок эффективности деятельности исполнительных органов власти не имеет стимулирующего воздействия на деятельность государственных служащих.

Во-вторых, ДРОНДы и в  целом система оценки эффективности  имеют внутренний характер. В данной системе отсутствует «внешняя инстанция  оценивания», в качестве которой могли бы выступить финансовые органы государства (Центробанк, например), независимые оценочные агентства, экспертные центры и группы, научно-исследовательские структуры.

Фактически не задействован в этом процессе потенциал формирующегося гражданского общества. В этой связи можно отметить, что результат оценивания будет неизбежно страдать от стремления представить дело лучше, чем это действительно имеет место. Привлечение специалистов для выполнения соответствующей работы оценивания за счет бюджетов по НИР соответствующих ведомств не решает проблему объективности и полноты картины, особенно что касается непосредственно оценок деятельности органов управления, а не общей социально-экономической ситуации или общих параметров деятельности.

В-третьих, хотя поставлена задача увязать систему оценивания эффективности деятельности органов исполнительной власти с созданием системы планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, однако эта задача не может быть успешно решена без создания системы и механизмов оценивания самих планов и целевых программ различного уровня и направления.  Отсутствие системы оценивания планов и программ (система оценки политики) является показателем несистемного подхода к построению процесса оценок эффективности деятельности исполнительных органов власти.

Предполагается, что оценка эффективности реализации соответствующих  государственных программ в случае низких показателей может сопровождаться прекращением действия таких программ. Эта мера все же не будет способствовать повышению эффективности, т. к. невозможно будет возвратить уже затраченные ресурсы. Создание же системы оценки политики позволит избежать неэффективных программных трат. Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 годутывания». То есть она не рассчитана на оценку такой ресурсной составляющей деятельности государственных органов, как их способности (эффективное использование имеющегося потенциала для роста). Между целями стратегического планирования и эффективным использованием ресурсов для их достижения лежит фактор способностей государства, его органов власти, государственных служащих, обеспечивающих эффективную реализацию целей.

Это — решающее условие  эффективного государственного управления. Без него не стимулируется использование наиболее эффективного опыта и повышение потенциала. Отсюда пассивное и безынициативное реагирование на полученный результат со стороны государственных служащих и органов государственной власти. В систему задач создания эффективного государства должна быть поставлена задача «формирования способностей государства», тем более что стратегическое управление — это не только постановка целей, но и использование «способностей» в качестве ресурса конкурентности  Уровень и качество управленческих процедур. В 2008 году проводилась интенсивная деятельность по разработке административных регламентов исполнения различных функций и оказания услуг населению как федеральными, так и региональными исполнительными органами государственной власти. Административных регламентов, раз работанных, утвержденных и зарегистрированных в Минюсте федеральными органами исполнительной власти, насчитывался 241 регламент. Административные регламенты позволили решить задачи упорядочения деятельности по управлению и оказанию услуг населению, повышению контроля над соответствующей деятельностью, сокращению издержек и повышению уровня качества административной деятельности и оказываемых государственных услуг. По результатам мониторинга административных регламентов, проведенного специалистами ГУ-ВШЭ в 2008 году, оценки госслужащих сводились к следующему:

1 «Внедрение административных  регламентов упорядочило деятельность, работу территориальных органов, а также процесс взаимодействия центрального аппарата и территориальных органов.

2 Огромную помощь административные  регламенты оказали государственным служащим в тех случаях, когда внедрение регламентов совпало с началом исполнения новых функций или с формированием новых органов исполнительной власти.

3 Необходимость разработки  типовых административных регламентов,  в частности по лицензированию, по контрольно-надзорным функциям, по работе с обращениями граждан.

4 Значительное большинство  государственных служащих (76%) считают, что внедрение административных регламентов повлекло за собой ужесточение контроля за исполнением государственных функций».

Опыт использования  административных регламентов в 2008 году и в предыдущие годы все же не является достаточным для системной оценки их эффективности. При определенном положительном эффекте наблюдается и ряд новых проблем и ограничений в административной деятельности и в оказании услуг населению исполнительными органами государственной власти. Остается проблемой избыточность административных процедур.²⁴

Кроме того, хотя административные регламенты в целом делают систему управления и оказания услуг более упорядоченной и определенной, но в то же самое время усиливают ее жесткость и неповоротливость. Регламенты нацелены на увеличение степени предсказуемости в деятельности государственных служащих и исполнительных органов власти, однако не учитывают зачастую возможность форс-мажорных обстоятельств, возникающих в сфере административной деятельности и оказания услуг конкретным пользователям.

Эффективность государственного управленияв Российской Федерации  в 2008 годулуг нуждается в корректировке по результатам анализа эффективности применения административных регламентов. Действительно, внедрение административных регламентов повышает возможность контроля над административной деятельностью и предоставлением услуг, однако, во-первых, зачастую неясно, кто ответственен за исполнение конкретных действий, во-вторых, как часто отмечают сами государственные служащие, множество детальных предписаний и норм, содержащихся в регламентах, затрудняют внешний контроль над соответствующими действиями. Новые проблемы возникают в вопросах интеграции действий различных ведомств и должностных лиц тогда, когда функция или услуга является межведомственной или требуется решение вопроса в случае возникающих разногласий.

Разработка и принятие административных регламентов зачастую осуществляется без общественных слушаний или общественной экспертизы. Следовательно, многие вопросы оптимизации деятельности, критериев эффективности оказания услуг и легитимации административных регламентов остаются нерешенными. Государство регламентирует свою собственную деятельность, ориентируясь на собственное понимание стандартов и качества.

Исполнимость решений  органов государственной власти. Исполнимость решений относится к важнейшим характеристикам качества политико-административных решений наряду с обоснованностью и своевременностью. Исполнимость решений связана с исполнительской дисциплиной, но не только. В этом отношении оценка исполнимости решений органов государственной власти, конечно, связана с относительно высокой установкой государственных служащих на исполнение, но может иметь и низкий уровень, определяемый другими обстоятельствами.

Если говорить об исполнительской  дисциплине госслужащих в России в 2008 году, то она является относительно высокой. Иерархическая система ответственности, на которой делают акцент государственные служащие в ходе проведенного в рамках данного проекта интервьюирования, эффективно решает данную задачу исполнительности поведения.

ДРОНДы в целом демонстрируют  стремление исполнительных органов  государственной власти соблюсти бюджетную дисциплину. В 2008 году предпринимались шаги по повышению степени контроля над исполнимостью решений, формировалась или усиливалась роль контрольных управлений и других соответствующих структур.

Вместе с тем в  системе государственного управления РФ задача повышения уровня исполнимости решений остается актуальной. Эффективному решению данной задачи препятствует ряд условий. Во-первых, система перевода политических установок и требований в конкретные политико-управленческие и административные решения остается

рыхлой и непроработанной. Стратегические задачи, концептуально оформленные в политических и политико-управленческих документах, не всегда доводятся до четко проработанных программ и планов производства соответствующих решений. В 2008 году правительство предприняло ряд шагов для усиления данной деятельности путем активизации программно-целевого подхода в управлении и создания системы стратегического планирования. Однако достижение стратегических задач и целей различного уровня программ слабо прорабатывается в отношении конкретного набора необходимых.

Во-вторых, в системе  управления отсутствует установка  на деятельность на основе принципа непосредственного управленческого исполнения политико-стратегических задач.

Система государственного управления слабо реагирует на политические импульсы, идущие от центров принятия политических решений. Отсюда — система запаздывает в принятии необходимых решений, а следовательно, и с их исполнением.

 В-третьих, у системы  государственного управления в целом и у государственных служащих в особенности, как правило, нет инициативного поведения, направленного на исполнение управленческих решений.