Государство и социальное партнерство

Отметим также, что в системе социального партнерства участвует не государство как организация публичной власти, а лишь отдельные органы исполнительной власти, специально поименованные законом. При этом они не наделяются дополнительными полномочиями, а действуют в пределах своей компетенции. Поэтому предположение о существовании особого правового статуса государства как социального партнера вряд ли можно признать обоснованным. Речь, видимо, должна идти не об особом правовом статусе государства, а о новых направлениях деятельности и задачах государства в условиях становления гражданского общества.

Отметим также, что в системе социального партнерства участвует не государство как организация публичной власти, а лишь отдельные органы исполнительной власти, специально поименованные законом. При этом они не наделяются дополнительными полномочиями, а действуют в пределах своей компетенции. Поэтому предположение о существовании особого правового статуса государства как социального партнера вряд ли можно признать обоснованным. Речь, видимо, должна идти не об особом правовом статусе государства, а о новых направлениях деятельности и задачах государства в условиях становления гражданского общества.

3.2 Роль государства в системе социального партнерства

Роль государства в системе социального партнерства весьма своеобразна. Речь скорее идет о представлении интересов государства при осуществлении коллективно - договорного регулирования, нежели о реальном участии государственного аппарата в установлении условий труда для отрасли, региона и т.п.

В коллективно - договорном процессе государство представлено органами исполнительной власти. Они защищают общегосударственные интересы. Определение их правового положения (а равно положения органа местного самоуправления) зависит от признания или непризнания их самостоятельными субъектами права.

Возможны два подхода:

1) признать субъектом права государство как таковое, а государственные органы - действующими от его имени;

2) признать субъектами права органы государственной власти, которые по Конституции и законодательству представляют государственные интересы.

Выполнение государством первой, посреднической, задачи подчеркивает организующее значение государственных органов (и органов местного самоуправления). На первый план выступают интересы труда и капитала, государство помогает сбалансировать эти интересы, добиться социального мира. Недаром зарубежные ученые рассматривают трехсторонние (государство, работодатели и работники) переговоры как процесс с участием социальных партнеров (то есть основных действующих лиц) и государства, занимающего позицию "независимого доброжелателя".

Своеобразное посредничество, осуществляемое органами исполнительной власти и местного самоуправления, отражает процедурный аспект их участия в переговорах: создание комиссий по ведению коллективных переговоров, организация регулярных заседаний, предоставление необходимой информации и т.п.

В противовес этому выполнение второй задачи государства - охраны общественных интересов - предполагает более серьезное вмешательство в процесс формирования конкретных положений соглашения. Стало аксиомой утверждение о том, что защита общественных интересов при заключении коллективных соглашений должна предотвращать серьезные экономические потрясения, которые могут стать последствием договоренностей, преследующих лишь групповые интересы.

Приоритетами правительства (и других государственных органов) признается обеспечение экономического роста, полной занятости и стабильных цен. Эти цели достигаются в основном регулированием доходов трудящихся, а именно - путем сдерживания повышения заработной платы. Дело в том, что увеличение издержек на рабочую силу без адекватного повышения производительности труда обычно влечет рост цен, а следовательно, и ряд других негативных последствий, включая инфляцию и снижение конкурентоспособности страны на международном рынке. Последнее в условиях глобализации особенно опасно. Поэтому правительственные органы определяют максимально допустимый предел роста заработной платы на период действия соглашений.

В Украине указанный подход к защите общенациональных интересов неприменим по целому ряду причин, главная из которых - отсутствие эффективно функционирующих рыночных механизмов. Экономические исследования подтверждают, что создание подлинно рыночной экономики и интеграция в международный рынок - дело будущего. Уровень оплаты труда в стране чрезвычайно низок. Собственно, за счет фактического замораживания заработной платы и задержек ее выплаты решаются другие экономические проблемы. Кроме того, в соглашениях зачастую содержатся лишь рекомендательные положения о заработной плате или отсылки к коллективным договорам.

В чем же заключаются общегосударственные интересы, представляемые государственными органами и органами местного самоуправления России? В условиях переходного периода, кризисного состояния экономики и проявления негативных тенденций в виде формирования теневого трудового права и получивших массовый характер нарушений трудовых прав работников общенациональные интересы могут быть сформулированы лишь в контексте реализации активной социальной политики.

Таким образом, в отличие от стран с развитой рыночной экономикой акцент переносится на решение социальных проблем. То есть государство скорее проводит патерналистскую политику, столь привычную как государственным структурам, так и большинству населения, нежели корректирует позиции партнеров. Это существенная особенность коллективно - договорного регулирования в нашей стране.

В качестве еще одного аспекта охраны общегосударственных интересов на коллективных переговорах нужно назвать контроль за расходованием бюджетных средств. Украинским трудовым законодательством было внесено дополнение, предписывающее заключать соглашения, предусматривающие полное или частичное бюджетное финансирование, при обязательном участии соответствующих органов исполнительной власти.

Гипотетически можно предположить, что в число общенациональных приоритетов должна входить и определенная стандартизация условий труда. В Украине она обеспечивается главным образом законодательством о труде, но оно уже не предусматривает жестких правил определения системы и размера заработной платы.

В зарубежной литературе общепризнано, что государство, выполняя посредническую роль, способствует выработке согласованных решений, но никаких конкретных обязательств на себя не принимает. Редким исключением можно признать рамочное соглашение по заработной плате и трудовым отношениям, заключенное итальянским правительством, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей. Соглашение предусматривает обязанности правительства представить на рассмотрение парламента ряд законопроектов; предпринять меры, не допускающие роста цен более чем на 13 процентов; предполагается также ввести льготные сезонные билеты для проезда на городском и железнодорожном транспорте.

Вместе с тем коллективный трудовой спор по поводу заключения, изменения или выполнения соглашений возникает между работниками и работодателями. При этом не имеет значения, носит соглашение двух- или трехсторонний характер. Налицо попытка законодателя развести стороны коллективно - договорного акта, которые выполняют его, и представителей государства, которые участвуют в разработке соглашения, "освящают" коллективные переговоры своим авторитетом, но конкретных обязательств не несут. Надо ли говорить о взвешенности и логичности такой позиции? Думаю, нет.

Сложившееся положение в полной мере отражает укоренившиеся традиции государственного патернализма, от которого государство еще не может, а гражданское общество еще не хочет отказаться. С одной стороны, государственные органы стремятся сохранить контроль над ключевыми сферами общественной жизни. Следует подчеркнуть, что в переходный период существует и объективная необходимость активного государственного вмешательства, как в экономику, так и в социальную сферу. С другой стороны, государственные структуры испытывают давление профсоюзов и работодателей, которые заинтересованы в осуществлении социальной защиты населения исключительно силами и средствами государства. Для профсоюзов государственные обязательства являются более надежными, чем обязательства работодателей, а работодателей они избавляют от лишних затрат.

Сложившаяся ситуация хотя и имеет свои, вполне понятные, причины, заводит коллективно - договорный процесс в тупик. Договорное регулирование превращается в юридически необъяснимый феномен. На практике обязательственная часть соглашений исполняется не только работодателями, но и Правительством, другими органами государственной власти. В то же время никакой юридической ответственности за невыполнение обязательств указанные органы не несут.

В результате извращается сущность коллективно - договорного регулирования. Главным участником сотрудничества становится государство.

Видимо, в сложившихся условиях целесообразно завершить законодательное закрепление роли государственных органов в заключении соглашений и подчеркнуть, что основными социальными партнерами являются все-таки работодатели и работники. Конкретные обязательства должны принимать на себя работодатели, но не государственные органы.

Участие государства в социальном партнерстве имеет еще один, не упомянутый до сих пор, аспект. Некоторые исследователи отмечают, что государство по отношению к государственным служащим, а также работникам, занятым в государственном секторе экономики, выступает работодателем. Способность государства быть работодателем является важнейшим условием и предпосылкой существования его в качестве субъекта, способного выполнять те функции и решать те задачи, которые на него возлагает общество. Таким образом, государство выступает работодателем по отношению к своим служащим - государственным служащим.

Приведенные позиции основаны на признании государства особым юридическим лицом, что, на наш взгляд, несколько упрощает правовое положение государства как организации публичной власти.

Рассматривать государство в качестве работодателя можно лишь в глобальном социально - экономическом контексте. В этом случае уместно упоминание о государственной собственности на средства производства и об общественной значимости работы, выполняемой государственными служащими, работниками бюджетной сферы, государственных предприятий. Такая работа в конечном счете производится для государства и для общества в целом. Однако в строго юридическом смысле работодателями в указанных случаях выступают конкретные учреждения или предприятия. Они вступают в трудовые отношения и несут ответственность за соблюдение законодательства и договоров о труде, они же ведут коллективные переговоры и определяют условия труда своих работников, разумеется, в пределах своей компетенции.

Такой же позиции придерживаются многие ученые и социологи полагающие, что государство не является стороной трудовых отношений и потому не может быть признано субъектом трудового права. Добавим, что, не являясь стороной трудовых отношений - работодателем, государство не обладает (да и не нуждается в этом!) правом на коллективно - договорное регулирование.

Интересно отметить, что зарубежные ученые уделяют значительное внимание роли государства в трудовых отношениях и, в частности, в осуществлении коллективно - договорного регулирования на стороне работодателя. Так, Р. Бин в качестве одной из функций государства называет его участие в коллективно - договорном процессе "как работодателя для государственных служащих и других работников государственного сектора экономики". Однако далее уточняет, что непосредственное участие в коллективных переговорах принимают правительство или иные органы государственной власти.

Сандра Фредман и Уильям Моррис, посвятившие специальное исследование трудовым отношениям в государственном секторе, подчеркивают, что формально работодателем работников бюджетной сферы (учителей, врачей, полицейских, пожарных, государственных служащих) считается соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления. Именно они заключают трудовой договор. Однако такой работодатель обладает весьма ограниченными возможностями в сфере установления условий труда. Поэтому проблемы решают иные, вышестоящие органы (министерство, госсекретарь, правительство). Они в ряде случаев вступают в коллективные переговоры или утверждают результаты переговоров. В итоге складывается некий парадоксальный альянс работодателей, которые не распоряжаются финансовыми средствами (и, следовательно, не могут решать вопросы повышения заработной платы и т.п.), и вышестоящих государственных органов, которые не являются работодателями, но обладают правом принимать решения⁸.

Такое положение характерно не только для Великобритании, на базе законодательства которой проведено исследование, но и для любой страны, где существует "государственный сектор трудовых отношений". Собственно, своеобразное положение "государственного работодателя", то есть ограничение его работодательской правосубъектности в сфере определения условий труда, и порождает возникновение концепций, направленных на "соединение" полномочий по организации труда и вступлению в трудовые отношения с полномочиями по установлению условий труда. В идеальной модели всеми этими полномочиями обладает один субъект права - работодатель. Однако для работников учреждений, финансируемых из бюджета, эта идеальная модель не подходит. Существующее противоречие носит объективный характер, и, пытаясь примирить юридические конструкции с реальной действительностью, следует это учитывать.

Признание государства в целом работодателем вносит определенную стройность в представление о работодателе как о субъекте, обладающем неизменным набором полномочий, однако в практической плоскости противоречие между правами субъекта, фактически использующего труд, и правами вышестоящего государственного органа сохраняется.