Делегирование государственных полномочий местным органам власти

Применение принципа делегирования  имеет неоднозначные оценки со стороны  исследователей. Часть исследователей, как позитивное явление, отмечают деконцентрацию власти на центральном уровне, разгрузку центрального правительства от местных дел и сближение государства с гражданским обществом. Другие, отмечая общую для большинства стран современного мира тенденцию сокращения собственно коммунальных дел, и возрастание доли государственных полномочий (обязательных и порученных дел) в структуре общественных задач, говорят о включении местного самоуправления в единую вертикаль государственного управления.

Так в Японии, по оценкам  исследователей на 1989 год, перечень дел  относящихся к компетенции государственных  органов, которые поручено исполнять  мэрам крупнейшие и порученные дела составляют 80-90 % от общего объема задач, решаемых местными органами. Аналогичным  образом в Финляндии установленные законом государственные по характеру обязанности составляют приблизительно ѕ всего объема дел коммун.

Увеличение объема переданных государственных полномочий у местных  органов власти по мнению Г.В. Барабашева, «многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министров… Окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации на второй план», превращая муниципальное управление в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общегосударственной политики». Произошла, по словам английского исследователя Д. Е. Эшфорда, «национализация центральным правительством всей социальной политики».

Вместе с тем, рассуждая  о зависимости местного самоуправления от центральных властей, можно констатировать, что государство полностью не подчиняет себе местные органы власти и управления. В ряде моделей они  не связаны прямой административной иерархической зависимостью с органами государственной власти, имеют собственную  легитимность (так как формируются  либо при участии, либо непосредственно  местным сообществом). Кроме того, следует отметить их определенную автономность, финансово-экономическую (муниципальная  собственность, местные налоги и  иные денежные поступления взимаемые в пользу местных сообществ), организационную (право формирования собственной структуры, подбор кадров) и компетенционную (обладают правом принимать юридически значимые решения по очерченному кругу вопросов, выступать как субъект публичного и частного права).

Итак, подводя итог можно  отметить, что применение института  делегирования государственных  полномочий на места, получившего широкое  международное признание и закрепление  в Европейской хартии местного самоуправления, это объективный процесс, направленный на децентрализацию государственной  власти, «когда местным органам поручается выполнение конкретных функций или  мероприятий, которые фактически не утрачивают общенационального значения и не передаются в ведение местных  органов». Этот процесс отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению задач, имеющих общегосударственное и общерегиональное значение. При этом центральная власть используя принцип субсидиарности, правового государства и вытекающий из него «принцип соразмерности вмешательства публичной власти в охраняемые правом сферы», закрепляет систему правовых, организационных гарантий местного самоуправления (например, обязательное материально-финансовое сопровождение передаваемых государством полномочий).

Шишкина Н.Э. Современные  государственно-правовые проблемы муниципального управления и самоуправления в зарубежных странах (экономико-финансовый аспект). Автореф. дис. докт. юр. наук. Иркутск, 1997. С.1.

Под «формой взаимодействия»  в данном случае понимается способ внешнего выражения управленческой связи между органами центральной  власти и местными органами власти (например контроль, координация, делегирование полномочий и т.д.). Термином же - «местный орган власти», охватываются как собственно органы местного самоуправления так и органы местного управления

Делегирование (от лат. delegare - возлагать, передавать), понималось как поручение, части полномочий, от носителя первичных прав - делеганта (делегатора), лицу принимающему данные полномочия - делегату. Делегирование в публичном праве того времени не носило консенсуального характера, предполагало обязательное принятие специального закона (imperium lex curiata de iurisdictio), подтверждающего акт делегирования. Делегант, имел право контролировать исполнение переданных полномочий делегату. Носитель переданных полномочий не мог делегировать его дальше, в соответствии с правилом delegatus non potest delegare. См. подробнее: Бартошек М. Римское право: понятия, термины, определения. М., 1989. С.147; Пухан Иво, Поленак-Акимовская Мирьяна. Римское право. М., 1999. С.16-21, 32-33.

Фадеев В.И. Муниципальное  право России. М., 1994. С.27.

Речь идет о т.н. «делегированном  нормотворчестве», например, Конгресс США делегирует администрации Президента свои полномочия на издание актов  имеющих нормативный характер. См. подробнее: Административное право  зарубежных стран. М., 1996. С.18-21.

См. например: Гриценко Е.В. Правовые проблемы передачи государственно-властных полномочий межгосударственному объединению// Академический юридический журнал. 2000. №2; Федерализм: Энциклопедический  словарь. М., 1997. С.69.

Здесь под децентрализацией понимается перемещение властных полномочий от государства, государственных учреждений, негосударственным субъектам (в  нашем случае местным органам  власти). Выделяют два основных способа  децентрализации. Первый - это законодательное  закрепление центральной властью  за местным самоуправлением объема компетенции. Второй - это передача (делегирование) отдельных государственных  полномочий органам местного самоуправления на основании специального акта.

См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1998; Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.

Понятие субсидиарности восходит средневековому городскому праву. Современное его понимание отражает практику постоянного процесса перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня. Названный принцип предусматривает, что конкретные публично-властные полномочия должны осуществляться органами публичной власти уровня, обладающего условиями для наиболее эффективной реализации соответствующего полномочия. Например, в законодательстве о децентрализации Французской Республики (1982-1983 г.г.) принцип субсидиарности дополнен еще и положением, в соответствии с которым, полномочие должно в полном объеме осуществляться на том уровне власти, на котором оно может осуществляться наиболее эффективно. Дефиниция субсидиарности закреплена и в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года (ст.4). Подробнее о сущности принципа см.: Э. Поплавска. Принцип субсидиарности и его место в Новой Конституции Польши// Журн. рос. права. 1999. №3/4. С.165-177; Алексеев О., Трунов С., Лапшев П. О состоянии межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях// Реформа местного самоуправления в региональном измерении: По материалам из 21 региона Российской Федерации. М., 1999. С.180-181.

При этом важно отметить, что перемещение государственных  полномочий посредством делегирования, не подразумевает трансформации  их качественной характеристики - общегосударственного значения. При делегировании местные  органы власти выступают лишь как  «инструмент» их качественного решения  в соответствии с принципом субсидиарности.

См.: Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное  исследование. Научно-аналитический  обзор. М., 1994; Черкасов А.И. Сравнительное  местное самоуправление: теория и  практика. М., 1998. С.111.

В зарубежном законодательстве есть примеры заключения договоров  о передаче материальных и финансовых ресурсов для осуществления полномочий, переданных по закону. Как пример можно  привести Закон Французской Республики № 83-8 от 7 января 1983 г. “О разделении полномочий между коммунами, департаментами, регионами  и государством”. Данный закон определяет порядок (в том числе договорный) передачи указанных полномочий.

См.: Конституция Италии// Конституции зарубежных государств. М., 1996. С.268.

Конституция 1947 года, закрепила  трехзвенную систему территориального устройства, в основе которой лежали два принципа - политической децентрализации  и автономии территориальных  коллективов в рамках единого  государства (ст.5 Конституции). Эта  модель получила наименование «областное государство», в рамках которой осуществляется делегирование полномочий местному самоуправлению.

Цит. по: Баранчиков В.А. Муниципальное  право. М., 2000. С.31.

Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С.59; Государственное  право Германии. Т.2. М., 1994. С.9.

Введение в шведское право. М., 1986. С.82; См. также: Могунова М. Амтроды, ландстинги, фюлькестинги (самоуправление по-скандинавски)// Рос. Федерация. 1996. №6. С.20-21.

Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии// Государство и право. 1992. №7. С.148.

Местные органы в политической системе капитализма/ Отв. ред. Туманов В.А. М., 1985. С.183-184.

Еремян В.В. Современный мексиканский муниципализм. М., 1996. С.27-29.

Тихомиров Ю.А. Публичное  право. М., 1995. С.363-364.

Ст.4 Европейская хартия местного самоуправления// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №36. 7 сент. Ст.4466.

См.: Лазарева Н.В. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления (история, структура, регулирование). Ростов- на-Дону., 1998. С. 80-81.

Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии// Реформы  местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С.49.

См.: Административное право  зарубежных стран. М., 1996. С.144-146.

Об этом см., например: Конституция  земли Баден-Вюртенберг// Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления. М., 1998. С.122-146; См. также: Тимофеев Н.С. Указ. соч. С.59; Административное право зарубежных стран. М., 1996. С.113-114.

Шишкина Н.Э. Местное управление в зарубежных странах: сущность и  современные проблемы развития. Иркутск, 1995. С.42-43.

Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное  исследование. М.,1994. С.61-62.

Тихомиров Ю.А. Публичное  право. М., 1995. С.363-364.

По мнению норвежского  политолога О. Оффердала, «местное самоуправление в скандинавских странах становится все более интегральной частью общегосударственной организации по предоставлению услуг. Муниципалитеты утратили свою роль автономной местной единицы, занимающейся исключительно собственными делами». См.: Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы// ПОЛИС. 1999. №2. С.14; Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления //Государство и право. 1999. №9. С.13; Черкасов А. Указ. соч. С.114; Государственное право Германии. Т.2. С.9.

Сенаторов А. Японский опыт местного самоуправления// Проблемы Дальнего Востока. 1995. №5. С.39.

Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное  исследование. М., 1994. С.62.

Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971. С.13, 104. Также см.: Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ// Государство и право. 1992. №10. С.107; Пылин В.В. Указ. соч. С.13;. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы// ПОЛИС. 1999. №2. С.14.

Цитирую по: Черкасов А. Указ. соч. С.19.

Шишкина Н.Э. Местное самоуправление в Зарубежных странах: сущность и  современные проблемы развития. Иркутск, 1995. С.18.

В данном случае, под «регионом», «региональным уровнем» понимается средний, между общегосударственным  и местным (муниципальным), уровень  управления.