Законодательный процесс в Российской Федерации

Положения, устанавливающие порядок подготовки или разработки законопроектов, согласования планов законопроектныx работ субъектов права законодательной инициативы, процедуры принятия коллегиальных решений о внесении законопроектов в Государственную Думу, а также порядок реализации законов и (или) мониторинга правоприменительной практики, содержатся в нормативных правовых актах Президента РФ, Правительства РФ и субъектов РФ См., например, п. 6 и 8 Положения об Администрации Президента Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 (с послед. изм. и доп.) (СЗ РФ.2004. N 15. Ст. 1395); п. 2 Указа Президента РФ от 10 июня1994 г. N 1185 "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697); разд. VI и VII Регламента Правительства Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 (с послед. изм. и доп.) (СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313); п. 4.4 Регламента Правительства Москвы. Утв. постановлением Правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. N 112-ПП (Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 17)..

Юридическая модель законодательного процесса меняется дополняется и решениями Конституционного Суда Российской  Федерации, который многократно обращался к толкованию спорных моментов См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1996 г. N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 108 (часть 3), 108 (часть 2),117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451; Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2263..

Также, необходимо учитывать, что законодательный процесс является непрерывным, так ,как социально-экономические, политические и иные процессы, нуждающиеся в регулировании, также развиваются непрерывно. В связи с этим нельзя рассматривать законодательный процесс только как техническую совокупность последовательных этапов, осуществляемых в отрыве от динамики общественных процессов.

Важно также понимать, что законодательный процесс является объективно обусловленным: социально-экономические, политические, духовные потребности общества диктуют необходимость иметь соответствующие социальным изменениям правовые нормы. Подобная точка зрения высказывалась С. Имре, по мнению которого "общество в определенный момент своего развития с неизбежностью приходит к необходимости посредством общего правила внести порядок и устойчивость в повторяющиеся общественные отношения.

Правовая деятельность государства в этой связи может быть названа трансформирующей деятельностью: экономические и иные общественные отношения она преобразует в правовые отношения, которые затем фиксируются в правовых нормах" Имре С. Основы теории права. М., 1974. С. 97.. В.Н. Кудрявцев полагал, что "обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения" Кудрявцев В.Н. Правомерное поведение: норма и патология. М., 1982. С. 287..

Поэтому важно наиболее полно раскрыть содержание законодательного процесса - регламентированной деятельности компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов.

2. Стадии законодательного  процесса

На основе положений Конституции РФ, а также, исходя из приведенного выше понятия законодательного процесса, можно выделить следующие главные стадии законодательного процесса в РФ это -

1)  Разработка законопроекта, включающая деятельность по выявлению общественных интересов, постановку вопроса о необходимости законодательного регулирования тех или иных вопросов, выработку концепции законопроекта, написание текста законопроекта, подготовку финансово-экономического обоснования законопроекта и сопроводительных документов (к элементам указанной стадии можно отнести также направление субъектом права законодательной инициативы законопроекта в Правительство РФ для получения заключения, предусмотренного ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, или представление официального отзыва Правительства РФ В соответствии со ст. 8 Федерального закона "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации" проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в УК РФ могут быть внесены в Государственную Думу Федерального Собрания РФ только при наличии официальных отзывов Правительства РФ и Верховного Суда РФ.);

2)  Официальное внесение законопроекта субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу;

3) Рассмотрение и принятие законопроекта, осуществляемые Государственной Думой по общему правилу в трех чтениях В соответствии с гл. 26 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации особый порядок рассмотрения предусмотрен для проектов федеральных законов о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора РФ. на ее заседаниях. На этой стадии между первым и вторым чтениями вносятся поправки, содержащие изменения тех или иных положений;

4)  Рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации;

5)  Подписание закона Президентом РФ и его обнародование (официальное опубликование);

6)  Реализация закона.

3. Участники законодательного  процесса

Конституцией РФ определен весь исчерпывающий перечень органов государственной власти и должностных лиц, обладающих правом внесения законопроектов на рассмотрение палат Федерального Собрания.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Также право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду , Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Указанные субъекты права законодательной инициативы являются основными участниками законодательного процесса.

В новой Конституции РФ по сравнению со  старой Конституцией СССР 1977 г. где круг субъектов права законодательной инициативы существенно сократился Статья 114 Конституции СССР 1977 г. устанавливала право законодательной инициативы, помимо прочего, за постоянными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета СССР, Комитетом народного контроля СССР, Генеральным прокурором СССР, Академией наук СССР, общесоюзными общественными организациями.. Однако и сейчас круг этих субъектов достаточно широк.

Основным участником законодательного процесса является Государственная Дума. В соответствии с ч. 1 ст. 105 Конституции РФ принятие федеральных законов является исключительной компетенцией Государственной Думы. Именно в рамках осуществления законодательной процедуры в Государственной Думе закон приобретает свой окончательный вид. Необходимо также учитывать, что Конституция РФ содержит нормы, регламентирующие сроки рассмотрения федерального закона Советом Федерации ) Часть 4 ст. 105 Конституции РФ предусматривает 14-дневный срок для рассмотрения федерального закона Советом Федерации. и Президентом РФ ) Часть 2 ст. 107 Конституции РФ предусматривает 14-дневный срок для рассмотрения федерального закона Президентом РФ.. Государственная Дума не ограничена временем в вопросах рассмотрения законопроектов и принятия законов. Таким образом, ход законодательного процесса в Российской Федерации, как с точки зрения качества принимаемых законов, так и с точки зрения своевременности принятия тех или иных законов, в существенной мере зависит от Государственной Думы.

Помимо этого Государственная Дума имеет также конституционные механизмы преодоления отрицательной позиции Совета Федерации относительно федерального закона (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ), а вместе с с тем с Советом Федерации - отрицательной позиции Президента РФ (ч. 3 ст. 107).

Необходимо также учитывать, что в законодательный процесс вплетается влияние на законодателя политических партий, профсоюзов, различных "лоббистскиx" групп, научных, экспертных и информационныx организаций и служб и др. Здесь есть место для неформальныx согласований, переговоров, коалиций, различныx форм рабочего сотрудничества и взаимодействия. Оживленная и разнообразная политическая жизнь последних лет показала, что порой именно такие формы выработки решений могут быть наиболее эффективными.

Подробнее содержание стадий законодательного процесса и роль участников законодательного процесса в его осуществлении будут рассмотрены ниже.

законодательный юридический социальный политический федеральный

4. Пределы федерального  законодательного регулирования  и разграничение полномочий в  законодательном процессе в РФ

Одним из важнейшиx вопросов, связанных с эффективностью законодательного процесса, является определение предметов ведения и полномочий федерального законодателя.

Российская Федерация в соответствии со ст. 1 Конституции РФ - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

В рамках рассматриваемого вопроса основное значение для федерального законодательного процесса имеет принадлежность предмета регулирования конкретного проекта федерального закона к исключительной компетенции Российской Федерации, к совместному ведению Федерации и ее субъектов либо к ведению субъектов РФ.

Статьей 76 Конституции РФ установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Соответствующие предметы ведения Российской Федерации и вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установлены ст. 71 и 72 Конституции РФ.

Российская модель конституционного разграничения полномочий представляет собой четкое определение федеральной компетенции и совместной компетенции, а также отнесение всех остальных вопросов к исключительной компетенции субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Она представляется наиболее оптимальной по сравнению с иными схемами разграничения полномочий. Главное достоинство такого подхода - отсутствие вопросов, не включенных в чью-либо компетенцию. Кроме того, эта модель способствует укреплению самостоятельности субъектов РФ, которые в пределах своей весьма обширной компетенции обладают всей полнотой государственной власти.

Вместе с тем, несмотря на конституционное закрепление предметов ведения и круга вопросов, по которым возможно принятие федеральных законов, на практике нередко возникают затруднения с разграничением вопросов исключительного и совместного ведения. В этой связи необходимо учитывать, что для всех законопроектов, затрагивающих вопросы совместного ведения, вытекающих из ст. 72 Конституции РФ, в соответствии со ст. 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрена процедура согласования с законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Так, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты. В свою очередь проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок.

Необходимо отметить, что на этапе подготовки законопроектов между первым и вторым чтениями законом предусмотрено, что до истечения 30-дневного срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается. На этапе до первого чтения такой ограничительной нормы не предусмотрено, однако в случае поступления отрицательных мнений законодательных и исполнительных органов более чем от 1/3 субъектов РФ по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Отсутствие ограничительной нормы для рассмотрения законопроекта перед первым чтением означает, что законопроект может быть рассмотрен до истечения 30-дневного срока при условии, что к моменту рассмотрения будет очевидно, что против принятия законопроекта выскажется менее 1/3 субъектов РФ.

В целом необходимо сделать вывод о том, что деятельность субъектов РФ, основанная на положениях ст. 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", является самостоятельным полномочием субъектов в федеральном законодательном процессе.

Несоблюдение установленных законом процедур может послужить формальной причиной для последующего отклонения принятого Государственной Думой закона или поводом для обращения в Конституционный Суд РФ. Учитывая возможность наступления указанных последствий, особо значимым представляется решение вопроса об отнесении предмета правового регулирования законопроекта к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или к ведению Российской Федерации.

Кроме того, определенная сложность связана с тем, что многие федеральные законы содержат одновременно как нормы, регулирующие вопросы по предметам ведения Российской Федерации, так и нормы, регулирующие вопросы по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Такие законы часто принимаются в соответствии с п. "в" ст. 71 (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина) и п. "б" ст. 72 (защита прав и свобод гражданина) Конституции РФ.