История государственной службы в России

 

РЕФЕРАТ

 

на тему: «ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                              СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

 

• Введение

 

 

• Историко-правовые аспекты развития законодательства о государственной службе

 

 

• Заключение

 

 

• Список литературы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Государственная служба - это  сложная и постоянно развивающаяся  система, многогранный и творческий процесс, в котором нет ведущих  или второстепенных элементов, каждый играет свою роль и при этом несет  полную ответственность за качество и эффективность своей административно-исполнительной или законотворческой деятельности. Без такой службы ни один орган  власти не только не сможет эффективно работать, но и вообще существовать. Надежность, стабильность и эффективность  власти определяется профессионализмом, компетентностью обеспечивающих ее структур, качеством организации  и функционирования государственной  службы.

Государственная власть, нормируя и интегрируя целое общество, представляет собой определенное сообщество - государственную  службу, которая, как управляющий  центр и инициативное сообщество, оказывает влияние на все российское общество. Вместе с тем, в государственной  службе отражаются особенности этого  целого российского общества. В силу того, что государственная служба призвана осуществлять функцию государственного управления, характер этого управления зависит от структуры самоорганизации  сообщества государственных служащих как одного из важнейших регуляторов  социального действия. Исходя из обозначенных критериев, с точки зрения структуры  самоорганизации, рассмотрим функционирование государственной службы в истории  России.

История государственной  службы России насчитывает несколько  столетий. Она неразрывно связана  с созданием русского централизованного  государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны. 
Законы XVI-XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый «служилый» человек. Уклонение от нее строго каралось. 
С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722). 
В истории государственной службы можно выделить, по меньшей мере, четыре периода, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков: 
XVII в. — завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, пре-вращение поручений — «приказов» — в более или менее устойчивые должности; 
XVIII в. — кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой со-циальной характеристике государственного служащего; 
XIX в. — расцвет бюрократического государства, «отлаживание» государственной машины; 
XX в. — советский период, революционное новаторство и преемственность в организации государственной службы, складывание советской номенклатуры. 
После распада СССР наступил пятый этап — новейшая Российская история государственной службы. 
Конец XVII — начало XVIII в. характерен переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершено продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений — приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закрепил 24 января 1722 г. Табель о рангах. При ее подготовке были использованы соответствующие акты Англии, Венецианской Республики, Дании, Польского Королевства, Пруссии, Франции и Швеции с учетом российских особенностей. 
Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Историко-правовые аспекты развития законодательства о государственной  службе

В Древней Руси необходимость  государственной власти была продиктована потребностью снятия конфликтов между  отдельными племенами, защитой от внешнего врага, обеспечением экономической  интеграции. Эти функции выполняли  варяги-русы, пришедшие на земли восточных славян. В основу государственного строительства был положен принцип удельного княжения, согласно которому родственники великого князя становились удельными князьями. Каждый удельный князь имел свою дружину. Общины славян, проживавшие в уделах, лишались возможности самостоятельно вести военные действия. Наличие воинского формирования удельного князя обеспечивало защиту населения подвластной территории от межплеменных конфликтов и внешнего врага. Власть сосредотачивалась в руках инициативного княжеского рода (племени). Правящий род становился основой формирующейся в то время государственной службы.

В эпоху Киевской Руси государственная  власть смогла институционально нормировать  социальные действия, добавляя западное право, которое письменно оформилось в эпоху Ярослава Мудрого. Власть оказалась способной интегрировать  в общество новые культурные ценности и социальные цели, т.е. создать механизм адаптации новых целей. Власть в  Древней Руси по характеру была инновационной, что предполагало ее плюралистическую форму, но при этом была харизматической (т.е. становящейся).

Уже в XV веке начинает нормативно оформляться особая категория подданных, которые именовались «служилые  люди». В частности, нормы о государственных  служащих содержатся в гл. VII Соборного  Уложения 1649 г. «О службе всяких ратных людей Московского государства» Полное Собрание Законов. Первое. Т.I СПб. 1830.. В 1556 г. было принято «Уложение  о службе», которым регулируется труд служилых людей Земин А.А. Россия на рубеже XV - XVI столетия. М. 1959. с. 34 и сл..

Постепенно госслужба  совершенствовалась, что обусловлено  усложнением как «внутренних», так  и «внешних» функций, реализуемых  государственной властью[8]. Крупнейшим реформатором и основоположником нового подхода к регулированию труда  госслужащих в России был Петр I. Так, правовое закрепление чиновничества, как группы населения с особым правовым положением, было оформлено  при Петре I в первой четверти XVIII в. Одним из значительных достижений Петра I в этой области является «Генеральный регламент», принятый 28 февраля 1720 г. Полное Собрание Законов. Первое. Т.VI. №3534., Указ от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должностях», «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» (24.01.1722 г.) и другие нормативные акты.

На протяжении XVIII - XIX вв. приняты  многочисленные нормативно - правовые акты, посвященные регулированию  труда государственных служащих, например, Указ Павла I от 28.04.1798 г. «О правилах производства пенсиона служащим и не служащим военным и гражданским чиновникам» Полное Собрание Законов. Т. XXV. №18502, Указ от 8.09.1802 г. «Об учреждении министерств» Полное Собрание Законов. Т. XXV. № 21381 и другие.

Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе». Данным положением вводилась система поощрений за «усердие и похвальное отправление служащих» и «особые труды и достоинства чиновника».

Ключевым нормативным  актом в сфере законодательства о государственной службе в Российской империи являлся принятый в 1832 г. Устав «О службе по определению от Правительства»[9]. Данный документ регулировал  все основные вопросы, которые ныне принято включать в институт госслужбы. Нормативные акты, устанавливающие  определенные требования к кандидату  на должность государственной службы, в российском законодательстве существовали еще во времена Петра I, на протяжении дальнейшей истории развития отечественного государства и права они совершенствовались, в результате чего на государственную  службу могли приниматься образованные подготовленные люди.

По Уставу «О службе по определению  от Правительства» для поступления  на госслужбу претендент должен был  удовлетворять определенным требованиям  подданства, возраста, пола, состояния  или происхождения, а также образовательного ценза. Прием на административные должности  связывался с достижением определенного  возраста, не младше 16 лет. В то же время  не существовало ограничений в приеме на государственную службу, связанных  с национальностью или вероисповеданием. Одним из главных квалификационных требований был уровень образования. Именно поэтому в законодательстве Российской империи прослеживается усиление градации чиновников в зависимости  от уровня образования, им же определялась и возможность продвижения чиновника  по карьерной лестнице. В соответствии с особым Положением Комитета министров  от 1849 г. «О порядке увольнения гражданских  чиновников за неспособностью» мотивом  увольнения могли стать не дисциплинарные или должностные нарушения, а  «общая неспособность к выполнению обязанностей по занимаемой должности» - аналог современного служебного несоответствия.

Поведению чиновника и  его отношению к службе в Российской империи придавалось особое значение. Так, недобросовестное отношение к  служебным обязанностям, нарушение  нравственных норм поведения являлись основанием к увольнению по инициативе начальства, наряду с преступлением  по службе и несоответствием занимаемой должности.

Третья фаза российского  государства начинается с эпохи  советской власти. Интеграция общества осуществлялась за счет его упрощения, сведения социальных целей к целям  государства, т.е. за счет создания тоталитарного  государства. Созданная целостная  структура гражданской службы была построена по аналогии с петровским чиновничье-дворянским аппаратом.

Коммунистическая партия как социальный институт организации  социальной активности оказалась способной  сориентировать индивидов на стремление к достижению целей всего общества и свести к минимуму их личные цели. В то же время коммунистическая партия стала де-факто институтом государственной  службы, что довело институциональное  нормирование до предела (опираясь при  этом на репрессивные органы государства). Результатом этого стала высокоэффективная  государственная служба, что проявилось в высоком уровне мотивации чиновников, их исключительной ориентации на общественные цели, самоотдаче в работе. При этом государственный служащий был лишен  возможности иметь личные цели, в  какой-то мере не совпадающие с общественными. Поэтому можно утверждать, что к середине 30-х гг. деятельность государственных служащих управлялась высокоэффективными средствами мотивации, общество отличалось высоким уровнем интеграции, но достигнуто это было за счет репрессий индивидуальных целей личности, т.е. тоталитаризма.

Одним из первых актов советской  власти был декрет от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских  чинов». Его издание объяснялось  рядом причин, но, прежде всего идеей  слома старого государственного аппарата и упразднения всякого  чиновничества, полного объединения  законодательных и управленческих функций в руках представительных учреждений. Система должностей и  чинов была заменена партийно-государственной  номенклатурой, просуществовавшей  весь советский период до начала перестройки  в 1987 г. В СССР выработкой кадровой политики занималась коммунистическая партия. Ее решения служили основой правового регулирования государственной службы.

В СССР не было закона о государственной  службе, и о ее правовой регламентации говорилось мало. Порядок комплектования государственных служащих был определен в конституциях, законах о советах министров и о местных советах народных депутатов, в правительственных постановлениях и ряде других правовых нормативных актах. Например, применялись временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 12 декабря 1992 г.

Номенклатурный принцип  начал складываться сразу после  прихода к власти большевиков, но в полном своем виде оформился  только к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х - полстолетия (номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990г.). Руководящие  посты могли быть заняты только членами  КПСС, рекомендованными на эти должности  соответствующими партийными комитетами. Характерные черты номенклатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности  компартии, военизированный характер.[3]

Распад СССР и появление  на его месте нескольких государств, самостоятельных субъектов международного права, падение союзного центра остро  поставили перед Российской Федерацией проблему обеспечения самостоятельного государственного существования, задачи становления новой российской государственности.

Понятие "государственный  служащий" того времени определялось следующим образом: такими "являются советские граждане, работающие в  государственных организациях, занимающие в них должности по назначению, выборам или в ином, установленном  законом порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие  по поручению государства в целях  практического осуществления его  задач, получающие определенную плату  за свой труд" Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 289-299.. Следует отметить, что, несмотря на многовековой период существования в России государственной службы, она по многим юридическим, экономическим и другим причинам не получила полноценного развития, не достигла высокой степени институциализации и не всегда была адекватна запросам государства. Более того, в советский период своего существования она была в значительной степени заформализована.

В диссертации отмечено, что  современное законодательство о  государственной службе новой России начало оформляться с вступления в силу Федерального закона "Об основах  государственной службы Российской Федерации" № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г.

Полноценное восстановление государственной службы как профессиональной сферы осуществляется в стране с 1995 г. с начала законодательного действия и развития в новой России настоящей, а не формализованной государственной  службы.

Признание большинством ученых законодательного оформления понятия  государственной службы, содержащегося  в Федеральном законе "Об основах  государственной службы Российской Федерации", взято как основа для  дальнейшего развития научных взглядов на проблему государственной службы.

При рассмотрении понятия "государственная  служба", получившее законодательное  закрепление в п.1 ст.1 Федерального закона "Об основах государственной  службы Российской Федерации", констатировано, что это должности в органах  государственной власти с денежным содержанием из средств государственного бюджета, государственное установление, определяющее статус и содержание должности.

По мнению ряда ученых, в  этом законе не учитывается взаимосвязь  и взаимозависимость между государством, государственной властью, государственным  аппаратом, государственным управлением  и государственной службой. Последней  осталась вспомогательная роль, призванная обеспечивать исполнение полномочий государственных  органов.