История развития местного управления и самоуправления в США

Тауншипы и тауны, которые рассматриваются  в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах.

Управление округами специализируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и т. п.), и границы округов определяются обычно с учетом целесообразности и часто безотносительно к границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц.

Более всего местные учреждения занимаются вопросами социального  обслуживания:

а) школьным образованием;

б) библиотечным делом;

в) местами отдыха;

г) социальным обеспечением.

Второе место занимают вопросы  административно-управленческие:

а) поддержание порядка (прежде всего  управление полицией);

б) обеспечение противопожарной  охраны и правосудия;

в) сбор налогов;

г) проведение выборов;

д) запись актов гражданского состояния;

е) контроль за качеством товаров [4].

В меньшей степени местные органы занимаются хозяйственными делами, так как в этой сфере господствуют частные предприниматели. Органы местного самоуправления руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом и, как правило, только косвенно регулируют деятельность частных предприятий. Они также строят муниципальное жилье, устанавливают ставки арендной платы, занимаются реконструкцией городов, строительством и эксплуатацией дорог, гаваней, аэропортов, развитием территории (в том числе отводом и эффективным использованием земель и другими вопросами землепользования) и охраной окружающей среды [2, 4,10].

Во  главе графства стоит или совет  наблюдателей из 5 и более членов (нередко более 100), избираемых жителями тауншипов, входящих в графство, или, что более распространено, совет уполномоченных из 3-7 членов, избираемых всем населением графства. Помимо советов в графствах избираются также такие должностные лица, как шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и др. Исполнительной властью в графствах в последнее время все больше становится назначаемый советом управляющий (менеджер), который руководит аппаратом служащих и координирует управление делами графства.

Сельские  тауны управляются собраниями взрослых жителей или избираемыми ими  их представителями. Собрание или представители избирают обычно на один год совет из 3-5 членов в качестве исполнительного органа. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица: клерк, казначей, констебль и др. В некоторых таунах советы назначают управляющих. Почти так же управляются и тауншипы за исключением того, что примерно в половине из них советы избираются не собраниями жителей, а голосованием на избирательных участках.

Во  главе школьного или особого  округа стоит, как правило, совет  из 3-7 членов, избираемый населением или назначаемый органом штата.

Городские корпорации и квазикорпорации управляются  по-разному. Во главе небольших городских  таунов и тауншипов (их около 500) стоят  собрания жителей или их представителей. Управление приблизительно 200 городами осуществляется комиссиями, избираемыми населением. Члены комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделений аппарата городского управления. Около 2,5 тыс. городских образований управляются по схеме «совет - управляющий». Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника - управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции. И, наконец, наиболее распространено (более 3,6 тыс. корпораций) управление по схеме «мэр - совет». При этом «сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета [5, 8].

 

Правовое обеспечение местного самоуправления в США

Наибольший  объем правового регулирования  местного самоуправления приходится на штаты. К его источникам относятся  конституции штатов (некоторые из них провозглашают право населения  на местное самоуправление), акты их легислатур (прежде всего муниципальные кодексы, принятые во многих штатах), акты исполнительной власти штата (губернаторов, департаментов, иных ведомств), принимаемые в порядке делегированного законодательства и посвященные различным сферам управления. Правотворчество штатов в сфере местного самоуправления дополняется федеральным — по вопросам, затрагивающим существенный общефедеральный интерес, а также местным [3, 7].

Нормотворческие полномочия муниципальных  органов трактуются как переданные им штатами и осуществляемые этими  органами в качестве агентов штатов. Местное правотворчество осуществляется, прежде всего, путем принятия конкретной политико-административной единицей собственной хартии самоуправления (Home Rule Charter). Право на такую хартию устанавливается конституциями 44 штатов [8, 10].

Однако данным правом обладают не все местные единицы, а лишь те, которые признаны инкорпорированными, то есть получили статус «муниципальных корпораций». В ряде штатов такой статус имеют только города, численность населения которых превышает определенный минимум (например, в Аризоне — 3,5 тыс. человек, в Техасе — 5 тыс.). В некоторых штатах хартии самоуправления предусмотрены помимо городов также для графств и тауншипов. Хартии не должны противоречить федеральным Конституции и законодательству, а также конституции и законам соответствующего штата [3, 10].

Обычно хартии принимаются на местных  референдумах. В некоторых штатах они подлежат последующему утверждению легислатурой штата. Содержание хартий включает вопросы организации власти в соответствующей единице, порядок формирования органов местного самоуправления и их аппарата, статуса советника (депутата), осуществления гражданской инициативы и референдума.

Судебные прецеденты как источники  муниципального права в США, с  одной стороны, формулируют гарантии прав местного самоуправления, а с  другой — являются важным элементом  в механизме контроля за ним со стороны правительства штатов на основе использования доктрины «ultra vires». Наконец, именно в силу решающей роли данной доктрины для определения статуса местного самоуправления обычай как источник муниципального права не получил в США широкого распространения [5, 6, 9].

Компетенция территориальных единиц местного самоуправления базируется, как уже указывалось, на доктрине «ultra vires», предполагающей исключительно позитивную регламентацию полномочий. Полномочия единиц местного самоуправления охватывают несколько сфер, которые указаны выше (социальное обслуживание, школьное образование, библиотечное дело и т.п.). Второе место по объему функций органов местного самоуправления занимают вопросы административно-управленческие (обеспечение правопорядка, правосудие, противопожарная безопасность, сбор налогов и т.п.).

Полномочия самоуправляющихся  местных сообществ осуществляются через институты непосредственной демократии (выборы, референдумы, общие  собрания жителей, народная инициатива), а также через представительные, исполнительные и иные органы местного самоуправления. Статус и соотношение указанных институтов в различных политико-административных единицах неодинаковы. В большинстве из них преобладают представительные выборные коллегиальные органы, именуемые советами (иногда — комитетами). Однако организация советов графств и специальных округов строится при заметном ограничении принципа выборности.

Так, в некоторых графствах (их около 1/4) советы (комитеты) формируются не путем прямых выборов, а иными  способами. Например, в одних графствах они состоят из выборных представителей входящих в графство муниципалитетов и (или) тауншипов, в других — из судьи графства как председателя и мировых судей в качестве членов, в третьих судья графства по должности может являться председателем совета графства, члены которого избираются населением.

Назначение, должностной принцип  и двустепенные выборы используются в США и для формирования советов  некоторых специальных округов, хотя по большей части они в  настоящее время являются избираемыми. Непосредственно избираемые советы графств и округов чаще всего именуются советами комиссаров, а остальные — советами контролеров.

Во всех муниципальных, корпорациях  действуют советы, избираемые прямыми  выборами. В тауншипах и таунах, не имеющих статуса муниципальных  корпораций, основные вопросы управления решаются в зависимости от численности их населения либо выборными советами, либо общими собраниями жителей (таун-митингами), собирающимися один раз в год и решающими вопросы принятия местного бюджета, назначения должностных лиц исполнительного аппарата и некоторые другие.

В большинстве штатов местные советы однопалатны. Они довольно малочисленны — обычно 5-7 членов. В самых крупных  городах наиболее распространены советы из 9 выборных (хотя крупнейший в США  городской совет — чикагский — состоит из 50 членов). Советы графств, как правило, насчитывают 3—5 членов, но иногда встречаются и весьма многочисленные советы: 30, 50 и более членов. Советы специальных округов имеют обычно от 3 до 7 членов.

Сроки полномочий различных советов (и советников) также неодинаковы. Большинство советов городов и графств обновляются по частям. В крупных городах срок полномочий советников составляет чаще всего четыре года, хотя в некоторых из них — два и три года. В графствах большинство советников также избирается на четыре года, при минимальной продолжительности срока их полномочий один год и максимальной — 8 лет (впрочем, таких советов немного).

Статус члена совета характеризуется  свободным мандатом. Однако примерно в половине штатов указание об этом в конституциях и хартиях местного самоуправления сочетается с возможностью отзыва. Он может быть применен не только в отношении членов советов, но и выборных чиновников, а иногда и назначаемых должностных лиц.

На практике отзыв применяется  редко. Во многом это объясняется чрезвычайно жесткими требованиями, установленными для процедуры возбуждения вопроса об отзыве. Это осуществляется в петиционной форме. Петиция требует подписей 15, 25 или даже 55% избирателей. Только если инициативной группе удастся их собрать, назначается тайное голосование об отзыве [6].

Вопрос об оплате труда советников решается в различных политико-административных единицах по-разному. Примерно 1/5 хартий городов не предусматривает оплаты труда советников. В большинстве  других городов размер их жалованья столь низок, что даже не покрывает расходов советников, связанных с муниципальной деятельностью. Исключение составляют крупные и средние города, где комиссары получают вознаграждение как главы департаментов, так как осуществляют административную деятельность на постоянной основе.

Оплачиваемым является и труд советников в некоторых крупнейших городах  независимо от формы их управления. В любом случае их статус считается  совместимым с занятием трудовой и коммерческой деятельностью. Советникам возмещаются финансовые затраты, связанные с осуществлением их функций.

Институт комитетов (комиссий) местных  советов не получил в США в  отличие от многих других стран широкого распространения. Они образуются лишь в советах со «слабыми» мэрами.

Организация местного самоуправления в Америке отличается от большинства государств еще и значительным влиянием партий на его органы. Строго партийный характер носят выборы, соответственно и решения часто фактически принимаются партийным большинством совета. В крупных городах господствующие позиции чаще принадлежат демократам (благодаря поддержке профсоюзов и негритянского движения). Влияние республиканцев доминирует в сельских местностях и богатых пригородах. В отдельных местных единицах существуют более или менее стабильные локальные политические партии.

Представительные органы (в малонаселенных таунах и тауншипах — собрания жителей) призваны играть наиболее значимую роль в реализации функций местного самоуправления. Их полномочия включают нормативное регулирование и решение основных вопросов управления в рамках соответствующего территориального образования.

 

Системы местного самоуправления в США

Реальная роль выборных органов  зависит от их соотношения с высшими  должностными лицами местного самоуправления и его исполнительного аппарата в целом. Такое соотношение определяется системой местного самоуправления, сложившейся в той или иной местной единице. Наиболее распространенными являются в США три таких системы:

а) совет — мэр (председатель совета в квазикорпорациях);

б) совет — управляющий;

в) комиссионная система [8, 10].

Система совет — мэр характеризуется  наличием выборного главы местного представительного органа. Она, в  свою очередь, распадается на несколько  разновидностей. Наиболее распространенные из них — это сильный совет — слабый мэр (председатель совета) и, наоборот, сильный мэр (председатель совета) — слабый совет.

Система сильный совет — слабый мэр является старейшей по времени  возникновения и означает фактическое  доминирование совета над исполнительным аппаратом. Мэр города либо председатель совета графства, тауна или тауншипа избирается самим советом из своего состава. Данная система характеризуется сосредоточением в ведении муниципального совета не только полномочий по регулированию, общему руководству и контролю за деятельностью исполнительного аппарата, но и большого объема прав в сфере текущего управления.

За мэром же закрепляются в основном представительские и технико-организационные  функции. Данная система была наиболее распространена в США до начала XX в. В настоящее время она существует в немногочисленных поселениях (в 2/3 городов с населением 5—10 тыс. человек), а также в нескольких крупных городах страны (например, Атланте, Провиденсе, Чикаго, Лос-Анджелесе).