И. М. Иванов иерархия нормативных правовых актов РФ

Говоря об иерархии нормативных правовых актов необходимо обратить внимание и на те обстоятельства, которыми она обусловлена. Как указывают многие авторы, иерархия источников права любого государства детерминируется не только иерархией государственных органов, но и целым рядом иных факторов, которые в свою очередь оказывают на неё весьма существенное влияние.

§ 2. Иерархия федеральных законов и подзаконных

нормативных правовых актов

Стремительное и масштабное развитие российского  законодательства в последние годы привело к существенному обновлению его системы. Появились новые отрасли, подотрасли, институты. Верховенство закона в правовой системе стало реальным явлением. Вместе с тем между законами возникает немало противоречий, что осложняет процесс правотворчества и правоприменения и требует проведения системного анализа природы и видов приоритетов и коллизий в законодательстве¹⁴.

"Иерархическую  лестницу" нормативных документов выстраивает Конституция Российской Федерации, которая находится на высшем иерархическом уровне системы источников российского права. Верховенство Конституции РФ вытекает из ч. 1 ст. 15, в которой говорится: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации является писаной и, с этой точки зрения, представляет собой единый нормативный правовой акт. Однако этот акт не является моноуровневым. Российская Конституция иерархична. Она включает несколько уровней, находящихся по отношению друг к другу в иерархическом подчинении. В конституционном праве этот факт никем не оспаривается. Вместе с тем, количество и состав иерархических уровней, выделяемых различными исследователями, различны.

По мнению В.А. Толстика иерархическая структура  Конституции Российской Федерации состоит из трех иерархических уровней:

1-й уровень  - глава 1 «Основы конституционного  строя»;

2-й уровень  - глава 2 «Права и свободы человека  и гражданина» и глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции»;

3-й уровень  - глава 3 «Федеративное устройство», глава 4 «Президент Российской Федерации», глава 5 «Федеральное Собрание», глава 6 «Правительство Российской Федерации», глава 7 «Судебная власть» и глава 8 «Местное самоуправление»¹⁵.

Согласно ст. 76 Конституции  РФ, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. При этом частью 3 статьи 76 Конституции специально устанавливается, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Под федеральными конституционными законами понимают основополагающие законы, принятие которых прямо предусмотрено Конституцией в форме федеральных конституционных законов. Следовательно, следующую ступеньку иерархической структуры федеральных законов занимают федеральные конституционные законы.

Конституция РФ 1993 г. предусматривает  перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Вопрос о том, является ли данный перечень федеральных конституционных законов, исчерпывающим или Федеральное Собрание Российской Федерации вправе, и по другим вопросам принимать федеральные конституционные законы, в литературе не имеет однозначного решения. Господствующей является первая точка зрения. Ее разделяет подавляющее большинство ученых¹⁶. В подтверждение такой точки зрения обычно приводят положение ч. 1 ст. 108 Конституции, в соответствии с которым «федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации».

Особый порядок принятия - неотъемлемый признак этого вида законов, но он не является решающим при определении их юридической силы. Фактически, в аналогичном порядке (более трех четвертей Совета Федерации и более двух третей Государственной Думы) может быть принят любой федеральный закон. Однако от этого он не станет федеральным конституционным законом. Таковым может быть признан только тот закон, принятие которого, причем в виде федерального конституционного закона, прямо предусмотрено Конституцией РФ.

Далее перейдем к рассмотрению иерархии собственно федеральных законов.

Проблема иерархической  зависимости между различными федеральными законами не имеет однозначного решения. На сегодняшний день можно констатировать существование двух полярных позиций. С одной стороны, это позиция федерального законодателя, который признает иерархический приоритет одних федеральных законов по отношению к другим. Иную позицию занимает Конституционный Суд Российской Федерации, который такой приоритет отрицает. Представители науки тоже разделились на две группы. Одни поддерживают законодателя, другие - Конституционный Суд Российской Федерации.

Федеральный законодатель признает два вида иерархической  зависимости между федеральными законами. Во-первых, это иерархический приоритет кодифицированных федеральных законов по отношению к некодифицированным федеральным законам. Во-вторых, приоритет федеральных законов, принятых на референдуме РФ по отношению ко всем иным федеральным законам, принятым Федеральным Собранием РФ.

Конституционный Суд РФ, напротив, отрицает возможность существования какой-либо иерархической зависимости между любыми федеральными законами. То есть, он полностью игнорирует не только доминирующую в юридической науке точку зрения о приоритете кодифицированных актов над простыми, в тоже время он признаёт п. 2 ст. 3 ГК РФ, в котором прямо говорится, что «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу»¹⁷.

Анализ федеральных  законов, принятых в последнее время  с наименованием «кодекс», позволяет дифференцировать их на две группы. Первая - это те, в которых в той или иной форме предусмотрен их приоритет перед иными некодифицированными федеральными законами. Вторая группа кодексов такого приоритета не предусматривает.

Возникает вопрос, каким образом должен поступать правоприменитель в условиях, когда, с одной стороны, еще не принят закон о нормативных правовых актах и, соответственно, отсутствует общая для всех кодексов (кодифицированных актов) формулировка об их приоритете перед иными актами соответствующего вида. С другой стороны, в самом кодексе (кодифицированном акте) нет указания на его приоритет перед другими актами? Думается, что в данном случае определяющим аргументом является отсутствие необходимого правового обоснования и, следовательно, для разрешения коллизии между противоречащими друг другу положениями нормативных актов должно применяться правило «последующий закон отменяет предыдущий». Исходя из презумпции компетентности законодателя, можно предположить, что он намеренно не придал более высокой юридической силы кодифицированному акту.

Заслуживает внимания иерархия законов Российской Федерации В.А. Толстика:

1-й уровень  - глава 1 Конституции Российской  Федерации; 2-й уровень - главы 2, 9 Конституции Российской Федерации; 3-й уровень - главы 3,4,5,6,7,8 Конституции Российской Федерации, законы о внесении поправок в Конституцию РФ; 4-й уровень - законы, принятые на референдуме; 5-й уровень - федеральные конституционные законы; 6-й уровень - федеральные кодифицированные законы (кодексы и др.); 7-й уровень - некодифицированные федеральные законы, которым законодатель придал иерархический приоритет по отношению к иным законам; 8-й уровень - федеральные законы, не имеющие приоритета перед другими законами¹⁸.

Эффективное регулирование общественных отношений имеет место тогда, когда общие интересы согласуются с индивидуальными интересами. Конкретизировать основные, принципиальные положения законов применительно к своеобразию различных индивидуальных интересов призваны подзаконные акты¹⁹.

В юридической  литературе справедливо отмечается, что, подзаконные нормативные акты многообразны, между собой они различаются по своей юридической силе, образуют довольно сложную иерархическую систему. Акт каждой «нижерасположенной» государственной инстанции должен не только находиться «под» законом, но и соответствовать нормативным актам всех государственных органов, которые занимают более высокие ступеньки в государственной иерархии²⁰.

Подзаконные нормативные правовые акты принимаются  не только исполнительными, но и высшими представительными органами государственной власти. Так, в соответствии с Конституцией РФ палаты Федерального Собрания РФ (Государственная Дума и Совет Федерации) принимают постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению. Из всех постановлений палат Федерального Собрания РФ нормативный характер могут носить лишь постановления Государственной Думы РФ по вопросам объявления амнистии. Все иные постановления и Государственной Думы, и Совета Федерации являются правоприменительными. Таким образом, постановления Государственной Думы ФС РФ об объявлении амнистии занимают самостоятельную нишу в вертикальной структуре законодательства и в силу специфики предмета правового регулирования не должны вступать в иерархические коллизии с актами других органов.

Отличительной особенностью иерархической структуры  значительной части федеральных подзаконных нормативных правовых актов является то, что ключевым фактором, оказывающим влияние на ее построение, является иерархия государственных органов. Все иные факторы применительно к данным актам имеют факультативное, вспомогательное значение. Посредством них решаются вопросы иерархического «удвоения» того или иного уровня.

Президент Российской Федерации в иерархии исполнительных органов государственной власти занимает более высокое положение, чем Правительство Российской Федерации. Поэтому принимаемые им акты должны иметь иерархический приоритет перед актами, принимаемыми Правительством РФ.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ «Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения». Конституция Российской Федерации прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент может издавать указы (за исключением издания указов о введении военного или чрезвычайного положения), а по которым - распоряжения. В настоящее время решению этой проблемы посвящено распоряжение Президента № 85-рп. В соответствии с ним акты Президента нормативного характера, а также акты о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных и почетных званий, классных чинов, помиловании оформляются указами Президента. Решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений.

В.О. Лучин и А.В. Мазуров считают, что  указы Президента обладают большей юридической силой, чем его распоряжения. Возможные коллизии между указами и распоряжениями Президента должны решаться в пользу указов. Указы Президента могут вносить изменения и дополнения в его распоряжения, но не наоборот²¹.

В соответствии с иерархией  государственных органов на втором иерархическом уровне подсистемы федеральных подзаконных нормативных правовых актов находятся нормативные постановления Правительства Российской Федерации.

В части 1 ст. 115 Конституции  РФ установлено, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. В Конституции РФ вопрос относительно нормативности этих актов прямо не  решён. Однако решение этой проблемы содержится в Федеральном конституционном законе РФ «О Правительстве Российской Федерации», в котором предельно четко определено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации²². Распоряжения как акты, не имеющие нормативного характера и не являющиеся источниками права, не относятся к подзаконным нормативным актам.

Теоретическое обоснование  иерархического места нормативных  постановлений Правительства РФ в подсистеме федеральных подзаконных нормативных правовых актов осуществляется посредством фактора - иерархия государственных органов.

Говоря о правовой форме выражения иерархической зависимости постановлений Правительства РФ, следует отметить, что в Конституции РФ нет прямого указания на то, что они не должны противоречить указам Президента РФ и законам, принимаемым на федеральном уровне. Их подчиненное положение по отношению к указанным актам вытекает из двух иных взаимодополняющих друг друга формулировок Основного Закона. Во-первых, они принимаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации (ч. 1 ст. 115). Во-вторых, постановления Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации (ч. 3 ст. 115). Аналогичное положение содержится и в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23).

В литературе обоснованно  отмечено, что из этих конституционных  формул прямо вытекает подзаконность и даже «подуказность» постановлений Правительства РФ²³. При этом еще раз следует подчеркнуть, что подзаконность и подуказность актов Правительства РФ нельзя понимать таким образом, что данный орган исполнительной власти может издавать акты только по вопросам, урегулированным законом. Подобное понимание подзаконности на практике приведет к чрезмерному сужению компетенции Правительства РФ, его прав на осуществление общего руководства исполнительной ветвью власти. Осуществление функций Правительства немыслимо без его широкой самостоятельности в области подзаконного правотворчества.