И. М. Иванов иерархия нормативных правовых актов РФ

На следующем  иерархическом уровне находятся  акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти (кроме актов Правительства РФ).

Вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией Российской Федерации (ст. 80, 83, 90, ПО, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и указами Президента Российской Федерации, в частности Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. № 1142, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов²⁴.

Правовой  статус федеральных органов исполнительной власти устанавливается статутными и тематическими федеральными законами, а также положениями о соответствующих органах. При этом положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, утверждаются Президентом РФ, а о других федеральных органах исполнительной власти - Правительством РФ. Соответствующими актами устанавливается и право каждого из федеральных органов исполнительной власти издавать подзаконные нормативные правовые акты. В настоящее время порядок подготовки таких актов регламентируется Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 и соответствующими правилами, принимаемыми в каждом ведомстве.

Формула «на основе и во исполнение» является правовой формой выражения иерархической зависимости актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти от всех вышестоящих актов. Кроме того, в соответствии со ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» «Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов».

Обобщая вышесказанное, можно заключить, что механизм использования юридических приоритетов в федеральном законодательстве служит важным средством предотвращения и устранения коллизий. Нормы подзаконных нормативных правовых актов должны быть последовательно согласованны с нормами законов, не должны содержать каких-либо расхождений с ними. Только единая, лишённая противоречий, система действующих норм права может выступать эффективным регулятором общественных отношений в Российской Федерации.

Таким образом, нами предлагается следующая иерархия федеральных  законов и подзаконных нормативных  правовых актов:

1-й уровень -  Конституция  РФ;

2-й уровень  - Федеральные конституционные законы;

3-й уровень  - Федеральные законы. При этом  приоритет имеют кодифицированные законы перед некодифицированными. А в случае возникновения противоречий между Кодексом и иными кодифицированными актами, приоритет имеет Кодекс;

4-й уровень - нормативные указы Президента и нормативные постановления Государственной Думы;

5-й уровень - нормативные постановления Правительства;

6-й уровень – нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.

Особенностью  федеративного устройства государства является двухуровневая система законодательства: федеральный и региональный уровни. Это в свою очередь предполагает наличие иерархической структуры законодательства субъектов Российской Федерации, которая также нуждается в научном исследовании.

§ 3. Иерархия законов и подзаконных нормативных правовых

актов субъектов Российской Федерации

В федеративном государстве каждый субъект, наряду с иными атрибутами, имеет и  свою собственную систему законодательства. В Российской Федерации 83 субъекта и, следовательно, наряду с федеральной, существуют еще 83 системы законодательства.

Правовой  основой для формирования таких  систем является прежде всего ряд  положений Конституции Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 5 «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Статус субъектов Российской Федерации определяет ст. 66 Конституции РФ, а систему нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации устанавливает ст. 76 Конституции РФ. Однако необходимо обратим внимание на ряд моментов.

Во-первых, федеральная Конституция не устанавливает перечень всех видов и форм (наименований) нормативных правовых актов субъектов Федерации. Установлены лишь виды учредительных актов (в республиках — конституции; в иных субъектах - уставы) и закреплено право принимать собственные законы. Все остальные виды источников права субъекты вправе устанавливать самостоятельно.

Во-вторых, федеральная Конституция не устанавливает иерархию законодательства субъектов Федерации. Эту задачу они также решают самостоятельно.

В-третьих, федеральная Конституция определяет предметы ведения, по которым субъекты вправе издавать законы и иные нормативные правовые акты. К ним относятся предметы совместного ведения и предметы исключительного ведения субъектов.

Логичным  и вполне объяснимым является тот факт, что в целом система законодательства субъектов и их иерархическая структура строятся по образу и подобию вертикальной структуры федерального законодательства. Вместе с тем, иерархия законодательства каждого конкретного субъекта имеет определенную специфику, которая предопределяется совокупностью различных факторов и находит свое проявление в наименованиях актов, их перечне, порядке принятия и внесения изменений, правовых формах выражения иерархической зависимости и других моментах. Подобно тому, как на федеральном уровне основные виды нормативных правовых актов установлены Конституцией Российской Федерации, на уровне субъектов РФ основные виды и существующая между ними подчиненность источников права устанавливается их основными законами. Вместе с тем, в отличие от федерального уровня, в ряде субъектов приняты законы о нормативных правовых актах.

Однако, несмотря на последнее обстоятельство, ни учредительные акты субъектов, ни законы о нормативных правовых актах (там, где они приняты) на сегодняшний день не решают всех проблем иерархического построения законодательства каждого конкретного субъекта Российской Федерации.

В юридической литературе справедливо отмечается, что - система законодательства субъектов Федерации довольно сложна. Однако четкость в определении соотношения юридической силы различных нормативных правовых актов отсутствует²⁵.

Высшую ступень вертикальной структуры законодательства субъектов Российской Федерации занимают конституции (в республиках) и уставы (в иных субъектах).

Правовой  формой выражения иерархического приоритета учредительных актов по отношению ко всем иным источникам права субъектов являются формулировки: «не должны противоречить». Так в ч. 3 ст. 1 Устава Нижегородской области установлено: «Устав области имеет прямое действие на ее территории. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в области, не должны противоречить Уставу области»²⁶.

На  следующем иерархическом уровне системы законодательства субъектов Российской Федерации находятся конституционные (уставные) законы (в тех субъектах, в которых предусмотрено их принятие).

Принятие  конституционных законов предусмотрено  в ряде республик. В части 3 ст. 89 Конституции Республики Мордовии установлено: «Государственное Собрание Республики Мордовии по вопросам, предусмотренным Конституцией Республики Мордовии, принимает конституционные законы Республики Мордовии»²⁷.

Теоретическое обоснование более высокой юридической силы конституционных законов по отношению ко всем нижестоящим актам определяется их содержанием (фактор - «важность общественных отношений»). Они посвящены регулированию ключевых государственных (конституционных) институтов республики - народовластие, статус органов власти, атрибуты государственности.

Правовой  формой выражения иерархического приоритета конституционных законов является формулировка: «не должны противоречить». Так, в ч. 4 ст. 89 Конституции Республики Мордовии говорится: «Законы Республики Мордовии, постановления Государственного Собрания Республики Мордовии, а также иные нормативные правовые акты, принимаемые в Республике Мордовии, не должны противоречить Конституции Республики Мордовии и конституционным законам Республики Мордовии».

На  следующем иерархическом уровне располагаются законы субъектов  Российской Федерации, которые, в свою очередь, могут наделяться различной юридической силой.

Как и на федеральном уровне можно выделить как минимум три иерархических уровня данных законов. 1 уровень - законы, принятые на референдуме; 2 уровень - кодифицированные законы; 3 уровень - иные (некодифицированные) законы.

В ряде субъектов в последнее время  весьма активно проводятся кодификационные работы. В Республике Башкортостан приняты 16 кодексов. В Свердловской области действует Кодекс об административной ответственности. В Воронежской области - Избирательный кодекс. В Нижегородской области 16 апреля 2001 г. принят Градостроительный кодекс Нижегородской области²⁸.

Следует заметить, что иерархический приоритет кодексов по отношению ко всем иным законам будет иметь место только в том случае, когда законодательный орган субъекта РФ выразит его в соответствующей правовой форме (Например, ст. 2 Водного кодекса Республики Башкортостан). Вместе с тем, в целом ряде случаев иерархический приоритет кодексов по отношению к некодифицированным законам не устанавливается.

Теперь  перейдем к рассмотрению иерархии подсистемы подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Подчиняясь в целом общим закономерностям, она имеет ряд особенностей, которые детерминируются прежде всего особенностями иерархической структуры власти каждого конкретного субъекта.

Практически все законодательные (представительные) органы субъектов наряду с законами принимают и постановления, которые могут быть как нормативными, так и правоприменительными. При этом нормативными постановлениями могут регламентироваться как внутриорганизационные вопросы деятельности законодательного органа, так и общественные отношения, участниками которых являются иные субъекты права.

В ряде субъектов в структуре высшего представительного органа государственной власти субъектов создаются постоянно действующие советы или президиумы. Они также наделяются правом принимать нормативные правовые акты. Так, Совет Государственного собрания Республики Мордовии принимает указы и постановления.

По  мнению В.А. Толстика, противоречия между  нормативными постановлениями законодательных органов и нормативными актами - указами (постановлениями) глав исполнительной власти вполне возможны, такие коллизии следует рассматривать как иерархические. В таком случае приоритет следует отдать актам представительного органа. В конечном счете, законодательный орган власти вместо постановления может принять закон и тем самым придать своим нормам более высокую юридическую силу²⁹.

Нормативные указы (постановления) руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов в свою очередь имеют более высокую юридическую силу, чем акты, принимаемые любыми иными органами соответствующей ветви власти. Определяющим в данном случае является фактор «иерархия государственных органов».

В тех  субъектах, где созданы правительства, именно их нормативные акты должны размещаться на следующем нижестоящем после актов глав субъектов иерархическом уровне.

Правовые  акты правительств принимаются в  форме постановлений и распоряжений. При этом акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. По оперативным, организационным, кадровым и другим текущим вопросам издаются распоряжения. Правовой формой выражения иерархической зависимости рассматриваемых актов от актов глав соответствующих субъектов является право глав субъектов отменять правовые акты правительств. Так, в ст. 70 Конституции Республики Саха (Якутии) в числе полномочий Президента называется право отменять постановления и распоряжения Правительства республики.

В структуры  исполнительных органов власти субъектов  входят различные структурные подразделения (министерства, ведомства, департаменты и т. п.), которые тоже вправе принимать нормативные правовые акты. Вместе с тем, в ряде случаев рассматриваемые органы издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан, общественных объединении и организаций, не подчиненных данному ведомству. Правовой формой выражения иерархической подчиненности ведомственных актов по отношению к вышерасположенным так же, как и в предыдущем случае, является право правительства (если оно есть) отменять акты министерств и ведомств (Например, Правительство Республики Мордовии вправе отменять акты министерств, государственных комитетов, ведомств Мордовии)³⁰.

Нормативный правовой акт может быть издан  совместно несколькими органами исполнительной власти субъектов РФ или одним из них по согласованию с другими. И в первом и во втором случае такие акты должны иметь иерархический приоритет перед актами, принятыми министерствами и ведомствами самостоятельно. В законодательстве субъектов, как правило, отсутствуют правовые формы выражения такого приоритета. Правовой формой выражения приоритета актов, принимаемых в рамках надведомственных полномочий, должно являться положение об их обязательности для иных органов соответствующего иерархического уровня. Такие положения устанавливаются в соответствующих статутных актах. Однако если они не установлены, не будет и приоритета.