Конфликт в государственном управлении

Что же касается урегулирования и разрешения конфликтов, которые возникают в государственно-административной сфере в зоне (или плоскости), где отсутствуют четко обозначенные нормы и правила поведения сторон, то здесь можно говорить о применении более широкого арсенала средств и методов воздействия на конфликтующие строны, не исключая прямое принуждение и даже удаление отдельных контрагентов за пределы конфликта. Однако для более точного представления о том, каким образом можно урегулировать обе категории конфликтов, требуется подробнее рассмотреть их типические особенности и конкретные разновидности. 
 
2. Типология государственно-управленческих конфликтов.

В принципе любой реальный конфликт ситуационен и уникален с точки зрения как источников, причин возникновения, так и участвующих сторон, поведенческой мотивации последних, а также других аспектов конкурентного взаимодействия. Тем не менее в связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, существующих в государственно-административной сфере, можно выделить несколько наиболее распространенных здесь идеальных, чистых типов конфликтов.

Предлагаемая ниже типология отталкивается от предложенных К. Боулдингом - критериев, согласно которым главными субъектами конфликтов выступают личность, группа и организация (2). В то же время ролевая специфика деятельности рассматриваемых субъектов и их отношений позволяет говорить о следующих видах их взаимной конкуренции:

1. Конфликты между политическими  и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) субъектами (структурами);

2. Конфликты между государственно-административными  структурами и организациями  государственного и частного  секторов;

3. Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно  оформленными звеньями управления;

4. Конфликты между центральными, региональными и местными органами  государственного управления;

5. Функционально-ролевые (вертикальные  и горизонтальные) конфликты внутри  государственных организаций и  учреждений;

6. Неформальные конфликты внутри  и между отдельными государственными  учреждениями.

Противоречия между политическими и государственно-административными структурами отражают двоякий характер ориентаций управленческой системы.. На практике такого рода конфликты возникают, например, тогда, когда органы хозяйственного управления отклоняются от своего функционального предназначения и либо переходят к политическим методам достижения целей, либо же систематическим нарушением законов государства или ненадлежащим выполнением своих обязанностей провоцируют политически ощутимые формы общественного протеста. Толчком к возникновению подобного рода конфликтных ситуаций могут послужить и реорганизация (или планы реорганизации) государственного аппарата, не учитывающая нужды и интересы государственных служащих.

Наиболее острые формы конфликты рассматриваемого типа принимают тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима. Подобные ситуации чаще всего складываются в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Если "мятежные" ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место в преддверии очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого, по крайней мере теоретически, может стать падение существующего режима. Однако все же, как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами. Возникновение даже малейшей угрозы правящему режиму со стороны государственных органов макроэкономического управления обычно оперативно ликвидируется с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных администраторов, путем реорганизации министерств и кадровых назначений. В то же время, учитывая особую деликатность взаимоотношений политического и государственно-административного уровней управления, конфликты между ними редко принимают гласный, публичный характер.

Следует иметь ввиду и то, что в настоящее время немало высших и средних чиновников центральных органов государственного управления по долгу службы вынуждены решать не только сугубо административные, но и политические задачи. По сути дела подобные чиновники де-факто исполняют функции политической элиты. Макроэкономические подходы в их деятельности естественным образом переплетены с политическими. В результате в сложноорганизованных обществах объективно складываются механизмы, снижающие вероятность возникновения конфликтов между политическими и государственно-административными субъектами.

Конфликты между государственно-администратиаными структурами и организациями государственного и частного секторов, в свою очередь, можно подразделить на две группы: конфликты между органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, а также между отдельными госпредприятиями, и конфликты между государственными учреждениями и частным сектором.

В первом случае главным источником противоречий являются взаимопротивоположные стремления сторон - государственные органы пытаются усилить свой контроль, а госпредприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств. Чаще всего подобные конфликты порождаются сложившейся системой хозяйствования и активностью групп интересов, представляющих различные категории госслужащих (врачей, учителей, пожарников и проч.), и, хотя порой могут сопровождаться весьма бурными проявлениями протеста снизу, достаточно легко улаживаются за счет перераспределения материальных ресурсов и взаимного уточнения прав. Их развитие и урегулирование имеет, как правило, преимущественно институционализированный характер.

Сложнее и разнообразнее противоречия между государственными учреждениями и частным сектором. Их причинами могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (например, по охране правопорядка) осуществлению финансового надзора и т.д.), монополизм на рынке определенных услуг, криминализация деятельности государственных органов, так и распространение несанкционированных государством форм экономической деятельности и т.п. Поскольку частный сектор менее сплочен и организован, а - в ряде стран, в частности, в России - судебный арбитраж часто бывает неэффективным, государственные структуры нередко оказываются победителями даже в тех случаях, когда на то нет никаких законных оснований (например, когда конфликт вызван взяточничеством и коррупцией в государственном аппарате). Подобного рода ситуации провоцируют усиление моральной напряженности между государством и гражданским обществом.

Нельзя, однако, сбрасывать со счета и тот факт, что ресурсные возможности частных финансовых структур способны заставить государство менять правила игры на экономическом рынке, корректировать свои обязательства перед партнерами и даже производить те или иные кадровые перестановки в правительстве. Подтверждением может случить сегодняшняя практика проведения залоговых аукционов и "вторая волна" приватизации госсобственности в России, в ходе которых государству нередко приходится идти на серьезные уступки мощным структурам частного сектора.

В целом же, урегулирование конфликтов между государственными учреждениями и частным сектором зависит, с одной стороны, от совершенствования стиля деятельности государственных органов и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и ассоциаций, развития навыков использования судебных инстанций и т.д.), а с другой - от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических и социальных задач.

Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления государством наиболее харрактерены для государственно-управленческой сферы. Это не только самые распространенные, но и самые структурированные виды конкурентного взаимодействия. Среди конфликтов данного типа, как правило, различают:

а). Конфликты, порождаемые борьбой за ослабление зависимости от других вертикальных и горизонтальных структур, корпоративными интересами служащих, различиями в статусных и текущих полномочиях (объем функций в управлении, уровень морального признания и престижа и др.) Особо остро такого рода конфликты протекают в периоды организационных преобразований в государственном аппарате, причем их источником могут стать не только требования увеличения ресурсов со стороны конкретных ведомств, но и попытки отдельных министерств, ведомств и организаций добиться сужения полномочий, их желание уйти от ответственности за решение той или иной проблемы.

б). Борьба за долю ведомства (организации) в бюджете. Как подчеркивают теоретики и практики государственного управления, авторитет и вес того или иного ведомства в государственном секторе зависят именно от доли средств, которую оно контролирует.

в). Противоречия между органами, выполняющими координирующие функции (например, министерством экономики) и отраслевыми министерствами (например, министерствами электронной промышленности, приборостроения и т.п.). (Как правило, наличие подобных конфликтов тщательно скрывается. Внутрикорпоративные связи вообще мало афишируются и почти не становятся достоянием общественности.)

Разновидностью вышеописанных, но при этом довольно специфическим видом противоречий, являются межуровневые конфликты, т.е. конфликты между центральными региональными и местными органами государственного управления. В основе таких конфликтов, различающихся как по масштабам, так и по остроте проявлений, лежат прежде всего специфические интересы населения отдельных территорий. Территориальная и физическая разобщенность органов управления ситмулирует противоречия в подходах к реализации решений как общегосударственного масштаба (на местах не всегда верно понимают мотивы их принятия), так и местного значения ( "наверху" нередко плохо учитывают местную специфику). Важным источником обострения напряженности в отношениях между органами власти разных уровней способны стать умонастроения соответствующих слоев бюрократии. Представители нижестоящих структур нередко оказываются в весьма незавидном положении: с ними мало консультируются даже по делам территорий, не всегда уведомляют о готовящихся решениях и вообще как бы поглядывают на них сверху вниз. Это создает дополнительные источники напряжения, зачастую усугубляющие противоречия между центральными и местными органами.

При урегулировании межуровневых противоречий огромную роль может сыграть достижение оптимальной степени иерархического соподчинения государственных органов. И действительно, если неоправданное усиление полномочий нижестоящих органов провоцирует разночтения в использовании законов и распоряжений верхов (вплоть до их неадекватного применения), более того местные традиции и интересы пытаются доминировать в решении общегосударственных вопросов, то и чрезмерное возвышение центра создает не меньше проблем: местные особенности могут слабо или вообще не учитываться при решении конкретных вопросов даже тогда, когда это необходимо. Лучший способ урегулирования конфликтов рассматриваемого типа - упорядочение двусторонних связей, постоянное уточнение взаимных полномочий в соответствии со спецификой условий в каждый конкретный момент (что требует корректировки законов и даже положений Конституции) , налаживание бесперебойной информации, в т.ч. обеспечение сторон всеми необходимыми для принятия решений сведениями.

Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного - сектора. В качестве основных разновидностей данного типа конкурентного взаимодействия можно выделить конфликты: а) между структурными звеньями и организацией в целом; б) между отдельными - в том числе линейными и функциональными, иерархически подчиненными и не находящимися в вертикальном соподчинении - подразделениями, ролевыми и фактическими свойствами субъектов управления.

Как можно заметить, главной причиной столкновения сторон здесь выступают различия в целях разнообразных - в т.ч. и организационно неоформленных - групп. Даже у одной и той же организации могут одновременно существовать несколько целевых устремлений, способных создавать напряженность в отношениях ее структурных компонентов. Так, например, сегодня в России любая военная часть должна не только сохранять боеготовность и воспитывать личный состав, но и, учитывая экономическую ситуацию, бороться за свое материальное благополучие (нередко противозаконными средствами). Понятно, что эти не всегда легко совместимые цели приводят к реальной разбалансировке статусов подразделений, отвечающих за реализацию той или иной задачи. Таким образом, помимо "естественных" противоречий, вызванных конкуренцией отдельных структурных единиц, к примеру, за ресурсы и полномочия внутри организации, здесь появляются и конфликты между теми или иными ее составными частями и организацией в целом.

За дивергенцией целей организации явственно просматриваются и различия в мотивации групп служащих (в т.ч. должностных лиц). Подобные различия, порождая так наз. аппетенционно-аверсионные конфликты, способны конструировать такие формы поведения служащих, которые, порой, весьма далеко уводят их от первоначального восприятия причин спора (3, с. 155). В конечном счете здесь проявляется тот факт, что соображения, по которым люди поступают на государственную службу, далеко не одинаковы. Одних привлекает служебное продвижение, других - стабильность денежного вознаграждения, третьих - престиж, четвертых же - возможность корыстного использования служебных полномочий. Так или иначе, но как только речь заходит о групповых или индивидуальных мотивациях, даже незначительный повод для столкновения в состоянии перерасти в конкуренцию ценностей, определяющих понимание сторонами целей нахождения в данной организации. При этом люди могут не только конфликтовать между собой по поводу приоритетов в понимании служебного долга или оспаривать цели отдельных подразделений, но и выражать несогласие с характером деятельности всей организации и даже государства в целом.