Конфликт интересов на государственной службе

Конфликт интересов  на государственной службе

Проблема коррупции в  последнее время приобрела огромную и вполне обоснованную актуальность. Сегодня коррупция в России является основной негативной характеристикой  институтов государственного управления, препятствуя эффективному социально-экономическому и общественному развитию страны. В связи с этим разработка единой политики в сфере противодействия  коррупции стала приоритетным направлением реформирования системы государственной  службы Российской Федерации.

Среди антикоррупционных  механизмов в системе государственной  службы в первую очередь следует  выделить административные процедуры, обусловливающие порядок ее прохождения, в том числе проведение конкурсов  на замещение вакантных должностей, аттестаций, квалификационных экзаменов  и др. Помимо перечисленного важным механизмом является институт преодоления  конфликта интересов.

Национальный план противодействия  коррупции, утвержденный Президентом  Российской Федерации 31 июля 2008 г., в  качестве главных антикоррупционных  мер называет формирование действенного механизма предупреждения коррупции  и разрешения конфликта интересов  на государственной службе.

Дальнейшее правовое развитие данного механизма связано с  принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии  коррупции», нормы которого частично повторяют положения, содержащиеся в ранее принятых нормативных  правовых актах о гражданской  службе, а частично представляют собой  новеллы, уточняющие понятие конфликта  интересов на государственной службе и предлагающие новые методы его  разрешения.

В соответствии со статьей 10 этого Федерального закона под конфликтом интересов на государственной службе понимается ситуация, при которой  личная заинтересованность (прямая или  косвенная) государственного служащего  влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает  или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью  государственного служащего и правами  и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам  граждан, организаций, общества или  государства.

Под личной заинтересованностью  государственного служащего понимается возможность получения государственным  служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в  виде денег, ценностей, иного имущества  или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Таким образом, конфликтом интересов  должна считаться ситуация, связанная  с влиянием личной заинтересованности государственного служащего на надлежащее исполнение им не только должностных, но и общих служебных обязанностей. При этом служебные обязанности, установленные статьями 18 и 20 Закона о гражданской службе, получили свое распространение на служащих органов  внутренних дел, прокуратуры, таможенных органов, органов нарконтроля, а  также военнослужащих.

В определении данной новеллы  законодатель исключил указание на неосновательное  обогащение. Вместо общего указания на натуральную форму получения  доходов и доходов в виде материальной выгоды конкретизируется, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг  имущественного характера, иных имущественных  прав. Также законодатель отказался  от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход  в случае использования государственным  служащим своего служебного положения (как это сделано в Законе о  гражданской службе).

Кроме того, Закон о противодействии  коррупции подчеркивает, что личная заинтересованность государственного служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Предполагается, что  в данном случае речь может идти не о непосредственном получении  государственным служащим доходов, а о создании реальной возможности  их получения. Полностью устранить  все причины конфликта интересов  на государственной (гражданской) службе невозможно, поэтому в конфликтной  ситуации можно только осуществить  процедуру его эффективного урегулирования. В этих целях необходимо заблаговременно  выявлять обстоятельства его возникновения, способствующие этому условия, динамику развития, а также управлять его  разрешением.

Причины и условия  конфликта интересов

К основным причинам конфликта  интересов на гражданской службе можно отнести следующее:

• нарушение основных требований к служебному поведению гражданских служащих;
• невыполнение обязанностей гражданского служащего;
• несоблюдение при их исполнении прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства;
• несоблюдение норм действующего законодательства;
• нарушение ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, в том числе установленных Законом о противодействии коррупции и др.

       Среди условий, способствующих возникновению конфликта интересов на гражданской службе, можно назвать:

• высокий уровень неопределенности компетенции;
• дублирование полномочий государственных органов, их структурных подразделений, государственных служащих;
• недостаточное информирование о деятельности органов государственной власти;
• наличие противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня, включение в них положений, способствующих созданию условий для коррупционного поведения, существующие пробелы в правовом регулировании;
• несоблюдение служебной и организационной дисциплины;
• отсутствие или недостаточное использование моральных и материальных ресурсов мотивации государственного служащего, дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объема служебных функций ввиду необъективности и неэффективности системы оплаты труда и др.

Кроме того, имеющаяся практика позволяет выделить правонарушения коррупционной направленности, связанные  с конфликтом интересов на государственной  службе, в том числе:

• непринятие государственным служащим мер по предотвращению конфликта интересов;
• неуведомление представителя нанимателя о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов; владение ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к их передаче в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления работодателя при наличии (возможности) конфликта интересов и др.

Согласно статье 11 Закона о противодействии коррупции  государственный служащий обязан принимать  меры по недопущению любой возможности  возникновения конфликта интересов. С этой целью он обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного  начальника о возникшем конфликте  интересов или о возможности  его возникновения, как только ему  станет об этом известно.

Необходимо отметить, что  статья 19 Закона о гражданской службе обязывает гражданского служащего  в случае возникновения у него личной заинтересованности, которая  приводит или может привести к  конфликту интересов, проинформировать об этом представителя нанимателя в  письменной форме.

Таким образом, перечисленные  законодательные акты предписывают государственному (гражданскому) служащему  уведомить о возникновении или  угрозе конфликта интересов своего непосредственного начальника.

Вместе с тем, непосредственный начальник далеко не всегда является представителем нанимателя для конкретного  служащего. В соответствии со статьей 1 Закона о гражданской службе представитель  нанимателя это:

• руководитель государственного органа,
• лицо, замещающее государственную должность,
• представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

На практике представителем нанимателя для гражданских служащих обычно выступает руководитель государственного органа.

Исходя из Закона о противодействии  коррупции, в совокупности с законодательством  о гражданской службе, при возникновении  конфликта интересов или угрозы его возникновения государственный  служащий должен проинформировать и  своего непосредственного начальника, и представителя нанимателя.

Неисполнение вышеуказанных  обязанностей государственным служащим должно рассматриваться как дисциплинарный проступок и может привести к  привлечению его к дисциплинарной ответственности. Кроме того, исходя из содержания статьи 33 Закона о гражданской  службе во взаимосвязи со статьей 15 того же Закона, неисполнение гражданским  служащим перечисленных обязанностей может повлечь его увольнение с гражданской службы.

Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении  у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту  интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Способы урегулирования конфликта интересов

Законом о противодействии  коррупции предусмотрено несколько  способов урегулирования конфликта  интересов на государственной службе:

• изменение должностного или служебного положения, являющегося стороной конфликта интересов государственного служащего, вплоть до отстранения его от исполнения должностных (служебных) обязанностей;
• отказ такого служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;
• отвод (самоотвод) государственного служащего в установленных законодательством случаях и порядке.

Статья 32 Закона о гражданской  службе дает право представителю  нанимателя отстранить от замещаемой должности (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов. При этом ему  сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы.

В случае, если государственный  служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в  уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать их в доверительное управление в  соответствии с законодательством  Российской Федерации (статья 11 Закона о противодействии коррупции).

При этом также имеются  разночтения в нормах Законов  о гражданской службе и о противодействии  коррупции относительно вопроса  передачи государственными служащими  имеющихся активов в доверительное  управление.

Так, в Законе о противодействии  коррупции речь идет об обязанности  государственных служащих передать такие бумаги в доверительное  управление без каких-либо условий. Норма содержит лишь цель передачи – предотвращение конфликта интересов. В то же время Закон о гражданской  службе устанавливает такую обязанность  гражданских служащих лишь при условии, что владение служащими приносящими  доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах  организаций) может привести к конфликту  интересов.

С учетом более поздней  даты принятия и специального характера  Закона о противодействии коррупции, согласно преамбуле которого он устанавливает  основные принципы противодействия  коррупции, правовые и организационные  основы ее предупреждения и борьбы с ней, применению подлежит статья 11 этого Закона.

Специальные комиссии

Использование вышеперечисленных  мер отнесено к компетенции представителя  нанимателя. Поскольку конфликт интересов  является категорией оценочной, что  означает возможность разных подходов и разной оценки ситуации с его  возникновением сторонами служебного контракта (гражданского служащего, представителя  нанимателя), то в этом случае необходим  кто-то третий, кто может и имеет  право разрешать подобную ситуацию.

Поэтому для урегулирования конфликта интересов на гражданской  службе предусматривается создание специальных комиссий по соблюдению требований к служебному поведению  гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

В соответствии со статьей 19 Закона о гражданской службе такая  Комиссия образуется правовым актом  государственного органа. В ее состав входят: