Легитимность и легальность государственной власти

Глава 2. Легальность как  правовая категория

§2.1. Понятие легализации  государственной власти

Легализация государственной  власти, неразрывно связанная с процедурами  наделения властью ее носителей (прежде всего главы государства, парламента, правительства), осуществляется по-разному в условиях различных  форм правления, государственного режима.

Термин  «легализация» происходит от латинского слова «legalis», что значит законный. Ссылки на легализацию как основание власти и должного поведения уже в IV-III вв. до н.э. использовались школой китайских легистов в споре с конфуцианцами, которые требовали такого поведения, которое соответствовало бы вселенской гармонии. Элементы своеобразной легализации присутствовали в противоборстве светской и духовной властей в Западной Европе в средние века, на нее ссылались в новое время сторонники «легитимной монархии» Бурбонов, выступая против «узурпатора» Наполеона.¹⁶

В современных  условиях легализации государственной  власти как юридическое понятие  означает установление, признание, поддержку  данной власти законом, прежде всего  конституцией, опору власти на закон. Однако, во-первых, конституции и  законы могут быть приняты, изменены, отменены различными способами. Создававшиеся  в результате военных переворотов  во многих странах Азии, Африки, Латинской  Америки военные и революционные  советы декретировали отмену (часто - приостановление) конституций и  нередко без каких-либо особых процедур провозглашали новые временные  конституции.

В действительности в Ираке такая временная конституция  сохраняет свою силу с 1970 г. до настоящего времени, в ОАЭ временная конституция, принятая эмирами, - с 1971 г. В отдельных  странах конституции заменялись институционными актами (Бразилия), прокламациями (Эфиопия). Монархи единолично «даровали» конституции «своему верному народу» (Непал, Саудовская Аравия и др.)¹⁷. В России в 1993 г. действие Конституции 1978 г. (с поправками) было приостановлено указом президента. Во-вторых, иногда конституции и законы, принятые в соответствии с установленными процедурами, по своему содержанию легализовали открыто диктаторскую, антинародную власть, тоталитарную систему. Таковы были конституционные акты фашистской Германии, расистское законодательство ЮАР (до принятия в 1994 г. временной конституции), «партии-государства» Гвинеи или конституции африканского Заира (их было несколько), провозглашавшие, что в стране существует единственный политический институт - правящая партия-движение, а законодательные, исполнительные органы, суды являются органами этой партии. Конституции России и СССР, принятые в период советского строя и провозглашавшие принадлежность власти трудовому народу, на деле легализовали тоталитарный и даже временами террористический режим.

Конечно, в условиях авторитарных и тоталитарных режимов конституции могут приниматься  внешне демократическими способами (Учредительным собранием, Верховным Советом в СССР в 1977 г., референдумом на Кубе в 1976 г.), они могут содержать демократические положения, права граждан (в Конституции СССР 1936 г. закрепился широкий перечень социально-экономических прав) и т.д. Но эти моменты нужно оценивать лишь в комплексе с реальной действительностью.

Так, сами выборы парламента, принимающего конституцию, в условиях тоталитарного  режима не свободны, а фразы о  демократии служат прикрытием подлинной  ситуации. Таким образом, при нарушении демократических процедур принятия конституции, иных актов конституционного значения, при несоответствия таких процедур возможностям народа осуществлять учредительную власть при принятии основного закона, при противоречии законов общегуманным ценностям человечества формальный (юридический) закон не соответствует праву. Юридическая легализация государственной власти в таких условиях будет иллюзорной, т.е. лжелегализацией.

§2.2. Общая характеристика легальности государственной власти

Законы, иные нормативные акты, издаваемые от имени государственной власти, легализуют (от лат. lex - закон), то есть делают законными или, напротив, нелегальными, незаконными те или иные отношения в обществе, допуская или запрещая их. В свою очередь, сама государственная власть тоже нуждается в легализации.

Легализация государственной  власти — это юридическое провозглашение правомерности ее возникновения (установления), организации и деятельности. В обычных условиях легализация государственной власти осуществляется прежде всего конституциями, особенно если они принимаются на референдуме, как Конституция России 1993 года, легализовавшая ту государственную власть, которая сложилась после отстранения от власти коммунистической партии, фактического роспуска двухсоставного парламента (Съезда народных депутатов и Верховного Совета). Легализация может осуществляться также путем принятия конституции избранным народом учредительным собранием (например, в Италии в 1947 г.) или парламентом (Конституция Украины 1996 г.)- Считается, что путем принятия конституции народ осуществляет учредительную власть — устанавливает основы общественного и государственного строя. Поэтому в последние десятилетия часто применяется двойное принятие конституции¹⁸. Текст, обсужденный или принятый в парламенте, учредительным собранием, выносится затем на референдум (Греция в 1975 г., Польша в 1997 г. и др.). Такой способ обеспечивает наиболее полную конституционную легализацию (а при референдуме — и легитимацию) государственной власти. Конституции закрепляют основы общественного и государственного строя, порядок создания и систему органов государства, методы осуществления государственной власти, делая их легальными, законными.

Легализация государственной власти, ее органов, их полномочий, порядка деятельности осуществляется также иными правовыми актами: законами (например, законы о выборах парламента и президента, законы о правительстве, о судебной системе), указами президента, постановлениями правительства, решениями судов (например, конституционного суда и других судов, рассматривающих споры о полномочиях между органами государства).

В условиях различного рода военных и государственных  переворотов, революционных событий новая власть, ее чрезвычайные органы, стремясь создать легальную основу своей деятельности, принимают временные основные акты («декреты Октября» в 1917— 1918 гг. в России, временные конституции, провозглашавшиеся президентом Г.А. Насером в Египте в 60-х годах, прокламации военного совета в Эфиопии, которые в течение 13 лет до 1987 г. заменяли конституцию, и др.). Затем чрезвычайный (военный, революционный и др.) режим постепенно преобразуется вобычный, гражданский, принимается конституция, а лидер прежнего режима, как правило, организует свое избрание в качестве президента. Так часто было в странах Азии, Африки, Латинской Америки.

Легализация государственной власти — понятие  юридическое. Обоснование властных полномочий в данном случае коренится  в юридических актах, хотя бывают такие конституционные акты, которые легализуют (на деле только внешне) антинародную, антидемократическую, террористическую государственную власть. Таковы были правовые акты гитлеровской Германии, провозгласившие безраздельную власть «фюрера», «институционные акты» бразильской хунты, принятые после военного переворота 1964 года, законы ЮАР 50-х — начала 90-х годов XX века, установившие режим апартеида, юридически исключавшего цветное население из числа граждан страны.

Поэтому, определяя легальность или нелегальность  государственной власти, меру ее легализации, необходимо учитывать не только внешние признаки (например, наличие или отсутствие конституции, иного основного закона, определяющего пределы государственной власти, основные права граждан), но и то, насколько правовые акты, осуществляющие легализацию, соответствуют общечеловеческим ценностям и принципам права, в том числе международного права.

Государственная власть должна быть законной. Во-первых, должно быть законным само ее происхождение (установление). Узурпация, захват государственной власти (как правило, это насильственные действия) незаконны, поскольку государственная власть должна вручаться ее органам в соответствии с процедурами конституции. Конституция России 1993 года устанавливает, что «никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону» (ч. 4 ст. 3). Тем не менее военные перевороты и создание военных органов, захватывающих государственную власть, осуществляются довольно часто. По разным подсчетам, за последние 200 лет после образования независимых государств в странах Латинской Америки было около тысячи удавшихся и неудачных военных переворотов. Попытка государственного переворота была в СССР в 1991 году, когда был создан Государственный комитет чрезвычайного положения — ГКЧП (некоторые российские авторы эти события оценивают иначе, да и судебное решение по этому поводу неоднозначно, один из членов ГКЧП, не принявший амнистии, был оправдан). Во- вторых, законной должна быть ее организация. В современном государстве власть не может осуществляться без непосредственного участия народа, например без выборов важнейших органов, и если в стране в течение многих лет нет избранного парламента и президента (правит страной лицо, провозглашенное президентом военным советом), отсутствуют представительные органы на местах, действуют чрезвычайные суды, организация такой власти не отвечает подлинным принципам легальности. В-третьих, законными должны быть сфера полномочий государственной власти, отношения, которые она вправе и может регулировать. Вмешательство государственной власти в частную жизнь граждан (например, одно время в африканском Заире было запрещено давать иностранные имена детям, в Малави мужчинам — носить длинные волосы, в Бирме (Мьянме) в 1995 г. женщинам — юбки с разрезом) противоречит принципам свободы личности, естественных прав человека, которые являются постулатами подлинной легальности. Наконец, законными должны быть формы и методы деятельности государственной власти. Они должны применяться в соответствии с правовыми нормами, основанными на признании общечеловеческих ценностей. Массовый террор государственной власти по отношению к населению страны, депортация целых народов (как это было в СССР при сталинском режиме), лишение большинства населения избирательных прав (5/6 общей численности населения, как это было в ЮАР до 90-х годов), преследование инакомыслящих и другие действия лишают государственную власть подлинной легальности.

Нарушение принципа легальности государственной  власти предполагает юридическую ответственность  — политическую, уголовную, гражданскую. Она может выражаться в отставке высших должностных лиц, предании суду лиц, совершивших попытку государственного, военного переворота (так бывает, правда, в случаях неудачных попыток), в смещении с должности (с возможностью предания затем суду) президента (импичмент и иные формы), других высокопоставленных должностных лиц за злоупотребление властью, измену государству, в возмещении ущерба гражданам в случае незаконного использования государственной власти ее различными органами и должностными лицами.

Глава 3. Соотношение легитимности и легальности

Легитимность  и легальность государственной  власти – близкие по значению термины, которые, тем не менее, имеют различный  смысл. Легитимность – это одобрение  государственной власти, легальность  – это соответствие государственной  власти законам.

Следует отличать легитимность первоисточника власти и легитимность органов государственной власти. Легитимность первоисточника власти (властвующего субъекта) находит отражение и  юридическое закрепление в конституции  страны. Так, п. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации гласит: "Носителем  суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ"¹⁹. Значит, Конституция провозглашает и определяет многонациональный народ России первоносителем и первоисточником государственной власти, тем самым подчеркивая ее легитимность.

Государственные органы приобретают  свойство легитимности по-разному. Представительные органы становятся легитимными на основе проведения предусмотренных и регламентированных законом выборов. Эти органы получают властные полномочия непосредственно  от первоисточника власти. Органы управления приобретают легитимность путем  конкурсного отбора, назначения их чаще всего представительными органами и в порядке, предусмотренном  законом.

Легитимными должны быть и  осуществляемые органами государства  властные полномочия, методы деятельности, особенно метод государственного принуждения. Нелегитимная власть признается узурпаторской. В узком смысле слова узурпация - насильственный противозаконный захват власти каким-либо лицом или группой  лиц, а также присвоение себе чужих  властных полномочий. Узурпацией признается, например, нарушение правовых процедур при проведении выборов или их фальсификация. Узурпировать можно и легитимно образованную власть, если ею злоупотреблять, т. е. использовать в противозаконных целях во зло обществу и государству, превышать властные полномочия, и т.д. В п. 4 ст. 3 Конституции Российской Федерации сказано: "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону".²⁰

Юридическим выражением легитимности власти служит ее легальность, т, е. нормативность, способность воплощаться в нормах права, ограничиваться законом, функционировать  в рамках законности. В обществе возможна и нелегальная, например мафиозно-преступная власть, тяготеющая к жестким формам принуждения, насилия. Если легальная власть опирается на официально признанные, документально закрепленные и известные обществу нормы, то преступная, нелегальная - на неписаные, известные лишь определенному кругу людей правила поведения. Легальная власть стремится стабилизировать общество, утвердить в нем порядок, нелегальная же подобна раковым клеткам, поражающим и уничтожающим здоровую ткань социума.²¹

На основании вышесказанного, можно сделать вывод, что легитимность власти – это

1. признание власти населением;
2. принятие власти как правомерной и справедливой;
3. наличие у власти авторитета в глазах населения;

а  легальность власти означает, что

1. власть имеет законное происхождение;
2. власть осуществляется посредством закона (а не путем произвола, насилия и т.п.);
3. власть сама подчиняется закону.

Отсюда видно, что легитимность и легальность власти – это  близкие, но не тождественные понятия.

Легитимность – это  этическая, оценочная характеристика власти (существующая власть является хорошей или плохой, справедливой или несправедливой, честной или  нечестной и т.п.). Легальность  же – это юридическая и потому этически нейтральная характеристика власти.

Различие двух указанных  характеристик власти выражается также  в том, что легальная власть может  на определенном этапе стать нелегитимной в глазах населения. В этой связи  в западной политологии разработан такой показатель, как порог легитимности власти. Он определяется по результатам  социологических опросов.²²

Итак, легитимность в общем понимании - признание народом, а легальность - соответствие юридическим законам. Принуждение, обладающее этими качествами будет самым правильным для демократического общества, но одновременно является опасным оружием в руках государства, поскольку использование его в корыстных интересах может обернуться тиранией и эскалацией насилия.