Нетипичные формы правления в современных государствах

Сдержки и противовесы  проявляются,  в частности,  в  том, что президент  может  тормозить  законодательную  деятельность парламента, налагая  на  принятые  им   законы   отлагательное (суспенсивное) вето, для преодоления которого требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах парламента. В свою очередь,  как мы видели,  верхняя палата парламента может воспрепятствовать назначению президентом  должностных  лиц,  а кроме того, ратифицирует (и может отказать в этом) заключенные президентом международные договоры.  Судебная власть контролирует конституционность и парламента, и президента, обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как законодательной,  так  и исполнительной властью.

Государственный режим при  этой форме правления  -  только дуалистический. В зависимости от обстоятельств значение и роль конкретного парламента или президента могут быть  сильнее  или слабее, но качество государственного режима это не меняет.

Президентские республики распространены в Латинской  Америке. Эта  форма правления встречается также в некоторых странах Азии и Африки.  Правда, подчас в этих странах власть главы государства на  деле  выходит за конституционные рамки,  и,  в частности, латиноамериканские президентские республики  характеризовались исследователями    как   суперпрезидентские.   В последние 10-15 лет,  однако, ситуация во многих из этих стран стала меняться и приближаться к конституционному эталону.

К парламентарной республике относится все сказанное выше о парламентарной монархии,  за исключением вопроса о главе государства.

Вместо слабого короля мы наблюдаем при этой форме слабого  президента, который в типичном случае избирается  либо  парламентом, либо более широкой коллегией, включающей наряду с парламентом субъектов федерации или региональных  представительных органов самоуправления.  Обширные полномочия, которыми порой конституция наделяет президента парламентарной республики, осуществляются, как  правило,  правительством,  которое  в лице своего главы или министра контрассигнует акты президента.

Показательно, что ч.  1 ст. 74 Конституции Республики Индия 1949 г.  в редакции 42-й и 43-й поправок прямо  установила обязанность Президента следовать советам правительства.

Главный признак парламентарной республики,  как и  парламентарной монархии,   -  политическая  ответственность  правительства перед парламентом.  Как и  там,  ответственность  эта чисто солидарная:  недоверие одному члену правительства,  особенно его главе,  влечет отставку всего правительства.  Вместо ухода в отставку правительство может потребовать от президента распустить парламент (его нижнюю палату) и назначить новые выборы.

При парламентарной республике также  возможны  два  государственных режима - парламентарный или министериальный.

Чисто парламентарных республик  не так  уж  много.  К  ним можно отнести Италию,  Германию, Венгрию, Индию, Чехию, Словакию, Эстонию и некоторые другие.

Смешанная (полупрезидентская) республика сочетает в себе признаки и президентской,  и  парламентарной республики. Но сочетание это бывает различным.

Например, по Конституции  Французской Республики  1958  г. Президент избирается  гражданами  и  руководит правительством, что характерно для президентской республики.  В  то  же  время, назначаемое им правительство должно пользоваться доверием нижней палаты Парламента - Национального собрания, что характерно для парламентарной  республики.  Вместе  с тем Президент может распускать Национальное собрание по своему усмотрению,  что не характерно ни  для той,  ни для другой разновидности республиканской формы правления.

Как показал  опыт,  эта  форма  правления  эффективна при условии, что правительство, опирающееся на парламентское большинство, и  Президент придерживаются одной политической ориентации. В противном случае между Президентом  с одной стороны и Премьер-министром и парламентским большинством - с другой может возникнуть конфликт,  для разрешения которого не  всегда достаточно конституционных средств.

В целом ряде стран президент  избирается  гражданами,  что характерно для президентской республики,  и имеет ряд полномочий, дающих ему возможность активно вторгаться в  политический процесс, однако на практике он ими не пользуется. Примером могут служить Австрия, Ирландия, Исландия.

Своеобразна форма  правления  в Швейцарии.  Правительство назначается парламентом и подотчетно ему,  однако политическая ответственность правительства перед парламентом конституционно не предусмотрена, и государственный режим, следовательно, дуалистический.

2. Нетипичные формы правления

Форма правления, можно охарактеризовать как способ организации и взаимоотношений высших органов государства (хотя такое определение не охватывает всех моделей, в частности Республики Советов) зависит от многих факторов. Серьезное влияние на форму государства оказывает культурный уровень народа, его исторические традиции, характер религиозных мировоззрений, национальные особенности природные условия проживания, зарубежный опыт, субъективные факторы и т.д. Социальные причины выдвигаются на первый план чаще всего в периоды революционных событий, как, например, во время и после буржуазных революций в Европе и Америке: молодая, прогрессивная буржуазия, возглавлявшая  широкие слои населения, добилась ограничения власти монарха, ликвидации абсолютизма, установления дуалистической или парламентарной монархии, а иногда и республики (например, в США). Вслед за США президентские республики утвердились в странах  Латинской  Америки. Наконец, повышение роли парламента в ряде стран Европы и Азии привело к возникновению парламентарной республики. После крушения тоталитарных режимов с начала 90-х годов такой процесс развивается во многих странах Африки. В ходе этого исторического развития были и своеобразные зигзаги: республика при фашизме во главе с фюрером, дуче, каудильо мало чем по существу отличалась от монархии (хотя юридически форма была иной), а республики в социалистических странах, странах социалистической и капиталистической ориентации (преимущественно в Африке) с однопартийной системой и провозглашенной конституциями руководящей ролью одной партии мало сохраняли подлинно республиканских черт.

Разделение на монархии и  республики, а их внутренняя классификация  на абсолютную, дуалистическую, парламентарную монархии, президентскую и парламентарную республики всегда имели и сейчас имеют довольно жесткий характер.

Приведенные в предыдущей главе критерии для различения форм правления и сегодня сохраняют  свое значение, все они (кроме явственно  выраженной дуалистической монархии) существуют в различных государствах мира. Но на их базе и наряду с ними путем совмещения и появления новых признаков создаются неизвестные ранее формы, причем эта тенденция набирает силу: '"чистых", традиционных форм остается все меньше, а формы правления во вновь возникающих государствах (например, при распаде СССР, Югославии, Чехословакии), как правило, соединяют разные черты. В данном случае речь идет не о том, что в развитых капиталистических странах, а иногда и в некоторых развивающихся государствах на основе демократизации политических режимов практически утратились различия между монархией и республикой (по своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Франции или Италии). Говоря о смешанных и "гибридных" формах правления, мы отмечаем тот факт, что утрачивается жесткость существующих классификаций и по юридическим признакам: соединяются черты республики и монархии (например, в Малайзии), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентарной республики (Колумбия по конституции 1991 г.).

Тому есть несколько причин. Во-первых, практика последних десятилетий  показывает, что для управляемости государством важно не столько разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов (эти моменты обеспечивают демократизм в управлении, исключают концентрацию власти в руках какого-либо одного органа), сколько установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в работе высших органов государства. Отсутствие этого, как свидетельствует опыт противоборства законодательной и исполнительной власти в России (а отчасти - и внутри исполнительной власти), ведет к кризису всей политической системы. Создание смешанных и "гибридных" форм улучшает взаимодействие органов государства, хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента, либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем установления подчинения правительства одновременно и парламенту, и президенту, что создает известную неопределенность в его положении. Какие-то плюсы почти всегда сопровождаются определенными минусами, как, например, тенденция вытеснения роли правительства единоличной властью премьер-министра в условиях парламентарной формы правления.

Во-вторых, "чистые" формы  правления имеют недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская  республика имеет тенденцию к  президентскому авторитаризму. 06 этом отчетливо свидетельствует появление суперпрезидентских республик в Латинской Америке, а также президентско-монистических республик в Африке. Для парламентарной же республики характерна нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Поскольку в парламентарной республике и парламентарной монархии правительство зависит от парламентского большинства (а оно нередко достигается путем коалиций различных политических партий), то утрата такой поддержки ведет к вотумам недоверия. В  Италии,  например,  правительство  удерживается  у власти в среднем меньше года,  хотя  партийный  состав  правительства обычно почти не меняется,  да и персональные перестановки незначительны. Тем не менее, выступления в пользу изменения формы правления в этой стране в последнее время резко усилились, и похоже, что на этот раз не останутся безрезультатными. Включение элементов президентской республики в парламентарную, а парламентаризма - в президентскую, применение других методов помогает преодолеть недостатки "чистых" форм.

В-третьих, возникновение  смешанных, "гибридных" форм связано  с распространением и восприятием во все большем числе стран мира общечеловеческих ценностей, влиянием гуманистических идей и институтов. Под влиянием таких идей в эмиратах Персидского залива (Кувейте, Катаре, Бахрейне, ОАЭ, в 1992 г. в Саудовской Аравии – государстве, наиболее упорно сопротивляющемся идеям конституционализма) приняты конституции. Однако эти акты не являются конституциями в полном смысле слова, поскольку не ограничивают власть монарха, ибо даже там, где они не приостановлены, а парламенты не распущены (в Кувейте, например, проводятся выборы), основные законы провозглашают, что вся власть исходит от монарха, парламент фактически и даже юридически (Катар, ОАЭ и др.) является лишь консультативным учреждением.

Наконец, изменения в форме  правления связаны с давлением  и борьбой прогрессивных сил. Примерами могут служить появление новой конституции Непала 1990 г. и фактическое изменение формы правления в Иордании в связи с королевскими прокламациями в 90-х годах при сохранении прежней власти одного и того же монарха.

2.1. "Республиканская монархия"

Как уже отмечалось, глава  государства в монархии – наследственный и пожизненный. Выборы нового монарха обычно проводятся в том случае, когда прекращается династия (например, выборы царем Михаила Романова в России в 1613 г.). Вместе с тем, в современных условиях есть такие монархи, где глава государства не пожизненный и не наследственный, а переизбирается через определенный промежуток времени. Такая система, как уже упоминалось ранее,  существует в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах, своеобразных федеративных выборных монархиях. В каждом из этих государств глава государства переизбирается раз в 5 лет. Это сближает главу государства - монарха с президентом, а монархическую форму правления с республиканской. Однако оба государства остаются монархиями, ибо главой государства не может быть избран любой гражданин, удовлетворяющий избирательным квалификациям и требованиям для президента, а только один из "местных монархов" - правителей составных частей федерации.

В Малайзии 9 из 13 субъектов  федерации возглавляются наследственными  султанами (управление в четырех других организовано иначе), и только эти 9 образуют Совет правителей, который раз в 5 лет избирает главу государства. В Малайзии Совет правителей не обладает властными полномочиями, власть монарха тоже существенно ограничена (особенно после конституционной реформы 1983-1984 гг.). Малайзия - парламентарная монархия.

Иначе обстоит дело в ОАЭ. Высший совет семи эмиров - субъектов  федерации обладает всей полнотой власти - он принимает законы. Национальное же собрание, назначенное эмирами (каждый эмир назначает определенное число членов, установленное Временной конституцией 1971 г., и зависящее от размеров эмирата), имеет лишь консультативный характер. Высший совет эмиров избирает главу государства раз в 5 лет. Несмотря на такие выборы, основные полномочия главы государства сосредоточены у Совета эмиров. В ОАЭ действует по существу коллективный монарх.

2.2. Суперпрезидентские республики Латинской Америки

В политической жизни Латинской  Америки из-за частых переворотов  и контрпереворотов вопрос о форме государства обычно приобретает большее значение, чем в ряде других стран. Постоянная кризисная ситуация объясняется тем, что система власти не отвечает современным условиям. Замена президентской формы правления парламентарной могла бы способствовать стабилизации. Несомненно, что нестабильность на континенте вызвала к жизни особые модели форм правления в ряде стран Латинской Америки.

Президентская форма правления  сложилась в этих странах под  влиянием США. Однако, несмотря на значительное сходство с формой правления в  США, президентские республики в Латинской Америке уже на ранней стадии развития представляли собой особую разновидность, характеризовавшуюся наличием таких специфических черт, как:

*         высокая степень централизации государственного аппарата;

*         гипертрофированное развитие института чрезвычайного или осадного положения;

*         важная роль армии в политической жизни;

*         преобладание насильственных методов достижения власти (прежде всего поста президента);

*         почти повсеместное отсутствие развитых партийных систем.

Одной из основных отличительных  особенностей этой формы правления  по сравнению с США явилась  и значительно большая концентрация власти в руках президента, а также абсолютизация роли исполнительной власти.

Уже тогда, в XIX веке, сложилась  система, когда ключевым органом  государственного механизма стал президент, которого конституции наделяли широчайшими полномочиями.

По определению О.А.Жукова, “реальной формой политического властвования в Латинской Америке в XIX веке стали диктаторские режимы”.

Соединяя в своих руках  функции главы государства и  главы правительства, свободного от парламентской ответственности, президент, как правило, являлся также главнокомандующим  вооруженными силами республики, что  в совокупности с его правом объявлять в стране чрезвычайное или осадное положение превращало его, по словам известного мексиканского юриста Д. Косио Вильегаса, в “судью последней инстанции и верховного арбитра при решении конфликтов между теми, кто управляет, и теми, кем управляют”.

Характерной чертой президентской  формы правления в условиях авторитарных режимов обычно служит наделение  исполнительной власти столь широкими законодательными полномочиями, что  конгресс превращается в декоративный придаток правительства всевластного президента. Президентское законодательство является по существу основным, а подчас и единственным законодательством в стране.