Правовий статус уповноваженого з прав людини Європейського Союзу

Під механізмом тут розуміється сукупність правових засобів захисту прав і свобод, що включає у себе систему влади держави, функцією якої є захист прав людини; процедури такого захисту, а також конституційне право людини на захист, яке реалізується за допомогою держави і за цією процедурою.

Так одним з  таких механізмів є інститут парламентського  уповноваженого з прав людини, що відомий  світові під назвою “омбудсмен”.

У державно-правовому  розумінні омбудсмен сприймається як гідна довіри незалежна особа, що уповноважена парламентом на охорону прав громадян і парламентський контроль у формі нагляду за всіма державними органами і посадовими особами, але без права зміни прийнятих ними рішень. Цьому інститутові дала визначення Міжнародна Асоціація Юристів: омбудсмен – це незалежна публічна посадова особа високого рангу, яка отримує скарги на державні органи та службовців від потерпілих осіб чи діє за власним розсудом і уповноважена проводити розслідування, рекомендувати корегуючі дії і подає щорічні доповіді .

Світовий досвід підтверджує, що необхідність в інституті омбудсмена виникає перш за все тоді, коли існуючі інститути не здійснюють ефективного контролю у сфері державного управління й виникає потреба в додаткових механізмах захисту прав і свобод громадян. Він “виростає” з держави й громадянського суспільства на визначеній стадії їх розвитку і виступає противагою громадянського суспільства на розширення й зміцнення сфери державного втручання та впливу. Омбудсмен виражає й доводить до державних структур інтереси широких верств громадянського суспільства .

З одного боку, омбудсмен не є небезпечним для  органів державної влади, оскільки його повноваження в більшості випадків неімперативні, з другого – в  арсеналі його діяльності мають місце  такі ефективні засоби впливу, як критика і гласність. Необхідно зазначити й такий позитивний факт, що дуже часто завдяки посередницькій діяльності народного захисника шляхи усунення порушень прав людини досягаються шляхом компромісу чи спільної угоди між особою, чиї права порушені, й органами влади чи їх посадовими особами, які порушили ці права. Цей доступний для широких мас інститут урегулювання конфліктів і спорів дозволяє забезпечити постійний зв’язок між державою та громадянським суспільством, примирити приватні й публічні інтереси, а також сприяти раціоналізації адміністративного процесу, його “прозорості” для критики [9, с. 29].

Омбудсмен гарантує демократизацію бюрократії, яка під  впливом його діяльності виявляє  більше уваги, симпатії та турботи до своїх співвітчизників. Його діяльність персоніфікована й психологізована, що придає йому індивідуальності, специфічності в механізмі захисту прав і свобод людини й громадянина. У багатьох країнах інститут омбудсмена став невід’ємною частиною механізму державної влади, влився в нього без порушення компетенції інших владних структур і змін у їх роботі. Цей інститут став доповненням існуючих форм контролю та нагляду за додержанням прав і свобод людини й громадянина. Його діяльність спрямована на обізнаність громадян про порушені органами влади, посадовими особами їх прав і свобод. З іншого боку, виконуючи правозахисні функції, уповноважений підтримує цим віру людини в справедливість, нейтралізує насторожене ставлення особи до влади, пом’якшує конфлікти між державою, її органами й громадянами.

Поєднуючи в  собі риси інститутів держави й громадянського суспільства, омбудсмен виконує  роль балансу між суперечливими  суспільними інтересами і не тільки пом’якшує протиріччя між державними і громадянськими сферами, а й  легітимізує державну владу, яка  під впливом цього інституту стає більш чуйною до потреб і запитів населення. Він демократизує суспільні відносини, встановлюючи ділові й конструктивні відносини громадян з органами влади, борючись із негативними явищами в галузі управління.

У процесі збагачення та універсалізації каталога прав і свобод на міжнародному і національному рівнях відповідно все більш відчутною стає потреба спеціалізації правозахисної діяльності омбудсмена. Впроваджується омбудсмен з питань рівноправ’я жінок та чоловіків (Фінляндія), з питань національних та етнічних меншин (Угорщина), з питань захисту прав споживачів та контролю за конкуренцією (Фінляндія), по справах оборони, тобто нагляду за станом справ в армії, діями військової адміністрації і додержанням прав військовослужбовців (ФРН, Данія). Разом з тим в межах Ради Європи все більш популярною стає ідея про створення інституту європейського омбудсмена, основним завданням якого було б забезпечення рівності та справедливості для всіх людей у цьому регіоні .

Але це – загальні ознаки і тенденції, притаманні переважній більшості омбудсменів світу. Однак в різних країнах організація і методи його функціонування різноманітні. Природньо, що національні особливості окремих держав, оригінальні адміністративні і правові системи зумовлюють багатоманітність форм даної інституції [10, с. 281].

На батьківщині  цього інституту для контролю за дотриманням законодавства шведський  парламент абсолютною більшістю  голосів терміном на 4 роки обирає одного чи декількох омбудсменів. На даний  момент цей інститут включає в себе шефа-омбудсмена, омбудсмена юстиції, омбудсмена, що здійснює нагляд за збройними силами і їх відносинами з цивільними структурами, омбудсмена, у функції якого входить нагляд за законністю в галузі соціального забезпечення і податків, омбудсмена з питань трудових і соціальних відносин, омбудсмена по забезпеченню рівності прав чоловіків і жінок, омбудсмена по справах споживачів, омбудсмена по боротьбі з етнічною дискримінацією. Повноваження шведського омбудсмена досить широкі. В правозахисному аспекті він здійснює контроль за різними сферами правосуддя і управління. Омбудсмен має доступ до будь-якої інформації; має право присутності на засіданнях будь-якого державного органу; має право висувати обвинувачення державним і муніципальним посадовим особам у випадках виявлення порушень прав людини; має право ставити питання про відповідальність суддів у випадку їх зловживання своїми правами.

У Великій Британії у даний час існує також  декілька омбудсменів: парламентський комісар з адміністративних питань; уповноважений у сфері охорони здоров’я; уповноважений по контролю за діяльністю місцевої адміністрації. Статус омбудсмена в Британії прирівнюється до статусу судді вищого суду. Омбудсмен призначається монархом і займає цю посаду до досягнення 65 років. До компетенції парламентського комісара з адміністративних питань входить розгляд скарг громадян на дії або бездіяльність органів виконавчої влади, якщо ці дії не можуть бути оскаржені в судовому порядку.

З метою охорони  омбудсмена від великої кількості скарг, розгляд яких не входить до його компетенції, британське законодавство передбачило існування так званого “парламентського фільтру”, сутність якого полягає в тому, що скарги омбудсмену надсилаються не безпосередньо, а через членів парламенту і тільки через них. Рішення про прийняття скарги до розгляду комісар приймає особисто, ним же безпосередньо обирається порядок проведення розслідування, по закінченні якого омбудсмен зобов’язаний скласти звіт, в якому містяться рекомендації по справі. Даний звіт надсилається відповідному членові парламенту, потерпілій особі, посадовій особі, яка порушила права громадянина, і керівнику відповідного відомства, який повинен повідомити про заходи, що планується здійснити для усунення порушеного права громадянина .

Квазі-омбудсмени існують в країнах, що мають більш-менш сильну виконавчу владу. Найяскравішим  прикладом цього є інститут медіатора-посередника  у Франції, який відноситься до категорії  адміністративних органів, оскільки діє  в рамках виконавчої гілки влади: він призначається Декретом Міністрів на 6 років. Медіатор має подібність з інститутом омбудсмена лише за функціями, так як з парламентом Франції він зв’язаний тільки тим, що через парламентарів він може отримувати скарги громадян. Акти реагування медіатора мають рекомендаційний характер. Посередник наділений правом законодавчої ініціативи; за певних обставин може порушувати дисциплінарне провадження у відношенні до будь-якого державного службовця; має тісну взаємодію з контрольними органами, що на його вимогу проводять перевірки і розслідування, здійснюють контроль за виконанням його приписів. Медіатор щорічно звітує перед президентом і парламентом Республіки про результати своєї діяльності [11, с. 48].

Таким чином, слід відзначити, що діяльність омбудсмена має широкий громадський резонанс, оскільки результати своєї роботи він підсумовує в щорічній доповіді парламенту, доводячи таким чином в узагальненому вигляді до відома законодавчого органу і широкої громадськості інформацію про грубі порушення прав людини і з вини яких органів вони виникли. Крім того, він аналізує стан справ щодо виконання конституційних вимог по гарантуванню прав та свобод людини і громадянина в цілому, водночас пропонуючи відповідні законодавчі заходи для усунення найбільш типових причин їх порушення і для створення ефективної бази щодо забезпечення цих прав.

4. Особливості взаємодії Уповноваженого з іншими органами Європейського Союзу

Забезпечення Уповноваженим з прав людини Європейського Союзу невід’ємно пов’язане з усім комплексом його взаємовідносин з власними структурами та можливе лише в контексті принципів ЄС, які доповнюють один одного. Ці принципи розповсюджуються на забезпечення всієї системи прав і свобод людини та громадянина: особистих (громадянських), політичних, соціально-економічних, культурних. Ці права охоплюють інтереси індивіда в усіх сферах його життєдіяльності. Їх об’єм та зміст в ЄС відповідає каталогу прав людини, який визнаний міжнародною спільнотою.

Для захисту  прав людини і громадянина як системи  засобів та факторів, введено поняття соціально-юридичного механізму, які створюють необхідні умови поваги прав і свобод людини. В структуру механізму входять: 1) органи державної влади і місцевого самоврядування та відповідні посадові особи; 2) спеціалізовані державні і громадські органи та організації у справі захисту прав і свобод людини і громадянина (наприклад, адвокатура, прокуратура, суд тощо); 3) політичні партії і відповідні громадські організації та їх органи [12, с.128].

Даний механізм повинен також включати засоби стимулювання реалізації прав і свобод, у тому числі створення умов, за яких закріплені права і свободи можуть реально належати конкретній особі, використовуватись нею без будь-яких зовнішніх перепон.

Установчі договори ЄС визначають систему органів, які повинні захищати права і свободи людини і громадянина. Саме з цими інституціями повинен взаємодіяти Уповноважений для досягнення високого рівня власної діяльності. Розглянемо їх більш детальніше.

Європейський  парламент. Найчастіше характеризують як представницький орган Європейських співтовариств і Європейського Союзу. Це формулювання ґрунтується насамперед на положеннях ст. 137 (н.н. ст. 189) Договору про ЄС. Відповідно до даної постанови Європейський парламент складається з представників народів держав-членів, об'єднаних у Співтоваристві. Це положення істотно відрізняє інституціональну структуру Співтовариств і Союзу від схожих структур, що функціонують у рамках міжнародних організацій.

Діючі постанови  і практика підтверджують, що Європейський парламент поки залишається консультативним органом. У системі інститутів Європейських співтовариств і Союзу Парламент далеко уступає по своїй значимості Раді і Комісії. Докір у дефіциті демократії, що найчастіше адресують Співтовариствам і Союзу, засновують насамперед на тім, що Європейський парламент носить значною мірою декоративний характер і не робить реального, а тим більше вирішального впливу на процес прийняття рішень.

Європейська Рада – вищий орган політичного керівництва Європейських співтовариств і Європейського Союзу. У його склад входять глави держав урядів країн-членів, що очолюють виконавчу галузь влади.

Європейська Рада – типовий орган Співтовариств  і Союзу, у якому втілюється ідея міжнаціонального співробітництва. Цілком природно і зрозуміло, що політичні позиції кожного з його членів у вирішальній ступені визначаються тією політичною орієнтацією, який дотримують сили, що підтримують прем'єр-міністра чи главу держави усередині країни. Відповідно зміни в складі національних парламентських установ і обумовлене цим формування урядів робить самий безпосередній вплив на позиції, займані тим чи іншому національному лідеру в складі Європейської Ради. Рада Європейського Союзу. Рада – невід'ємна складова частина інституціональної системи Європейського Союзу. Її статус і повноваження визначені безпосередньо в установчих договорах, насамперед у договорах про створення Співтовариств і в постановах Договору про Європейський Союз, особливо в тім, що стосується повноважень, здійснюваних Радою в рамках другої і третьої опор Союзу.

Рада – це важливий політичний інститут, що покликаний забезпечити узгодження національних інтересів держав-членів з виконанням задач і цілей, що коштують перед  інтеграційним об'єднанням. Відповідно Рада, будучи інститутом Співтовариств  і Союзу, а виходить, що випливає розпорядженням європейського права в цілому, одночасно при прийнятті рішень не може не враховувати вищі національні інтереси держав-членів. У силу діючих положень вона зобов'язана утриматися від ухвалення рішення, якщо хоча б одна з держав – членів Союзу заявить про те, що його прийняття завдасть шкоди істотним національним інтересам. Це як би двояке положення Ради: з одного боку – орган Союзу, з іншого боку – орган, у якому представлені національні інтереси держав-членів, знаходить своє відображення й у порядку її формування і функціонування [13, с. 92].

До складу Ради входять повноважні представники урядів держав-членів (за загальним правилом на рівні міністрів), наділені в силу свого положення ex officio правом брати  участь у прийнятті рішень, що зобов'язують держави. Рада не знає єдиного чи однакового представництва. Різноманіття функцій Ради і розмаїтість розв'язуваних їм проблем і питань викликають необхідність скликання Ради на рівні найбільш компетентних у тій чи іншій області міністрів.

Найбільш загальними питаннями і питаннями політичного  характеру займається Рад, скликуваний  у складі міністрів закордонних  справ чи міністрів, що спеціально відають  європейськими справами. Однак у  тих випадках, коли зважуються економічні питання, така Рада збирається переважно на рівні міністрів економіки, при рішенні фінансових питань – на рівні міністрів чи фінансів тих і інших разом (екофін). При рішенні питань охорони здоров'я це будуть переважно міністри охорони здоров'я. Якщо мова йде про проблеми національного утворення, це повинні бути міністри, що відають питаннями освіти, тощо.