Правотворчество и его виды, принципы

Министерства, государственные комитеты, ведомства  являются центральными органами государственного управления. Их полномочия в области  руководства порученными им сферами  управления, в том числе осуществляемые в форме издания нормативных  актов, определены законами, указами  Президента и Правительства. Чаще всего  министерства издают нормативные акты в форме инструкций, а государственные  комитеты – постановлений.

В соответствии с законами органы местного самоуправления обеспечивают путем издания нормативных  актов самостоятельное решение  гражданами всех вопросов местного значения.

Особым  видом правотворческих полномочий обладают администрации объединений, предприятий, учреждений. Они вправе издавать локальные нормативные  акты, регулирующие отношения внутреннего  порядка. Примером нормативного акта такого рода могут служить правила внутреннего  трудового распорядка.

Референдум  как вид правотворчества. Согласно ст. 9 Конституции Уз носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и непосредственно. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум, в ходе которого устанавливаются правовые нормы.

В отличие  от всенародных обсуждений законопроектов, которые широко практиковались в  СССР и которые могут носить только рекомендательный характер, в Узбекистане допускается проведение лишь референдума. По Закону от 18 ноября 1991 г. «О референдуме Республики Узбекистан» решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Уз. Аналогичное правило действует согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республики Узбекистан» и в отношении решений, принятых на местном референдуме.

Опыт  проведения референдумов в нашей  стране и за рубежом выявил не только их достоинства, но и недостатки. Главный из них – узкая запрограммированность возможных ответов. Участник референдума может либо согласиться с предложенным на его рассмотрение решением, ответив «да», либо отклонить его, сказав «нет». Гражданин не может в ходе референдума предложить иное представляющееся ему оптимальным решение либо обусловить свой ответ какими-либо оговорками. Между тем именно активности в выражении своих потребностей, интересов и оригинальных точек зрения на проблему ждет законодатель от населения в ходе всенародного обсуждения. В этом и состоит главная общественная ценность последнего.

Еще один недостаток института референдума  состоит в том, что достоверность  различных референдумов не может  быть одинаковой. Она достаточно высока в случаях, когда гражданам предлагается выразить свое суждение по одному конкретному  вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов), например, нужно ли отменить полностью смертную казнь либо не стоит и т.п. Значительно ниже достоверность референдумов, когда  опрос населения проводится по абстрактным  политическим либо организационным  вопросам, например, о компетенции  того или иного государственного органа и т.п. Кроме того, проводимые за рубежом социологические исследования свидетельствуют, что число голосующих резко возрастает в тех случаях, когда выносимый на референдум вопрос в той или иной мере задевает лично  гражданина или несет ему непосредственную выгоду (или ущерб). Выявлен в ходе социологических исследований и  круг проблем, особо чувствительных к влиянию пропаганды. В первую очередь к ним относятся все  абстрактные опросы, прежде всего референдумы о реформе конституции.

Помочь  гражданину заранее определить приоритет  своих интересов, а законодателю – выявить истинное мнение народа способна комбинация референдумов и  всенародных обсуждений, проводимых по одним и тем же вопросам.

Заключение  соглашений, содержащих нормы права. В советский период активно практиковалось издание совместных нормативных правовых актов государственными органами и общественными объединениями. Ныне на место совместных актов пришло заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. Такого рода соглашения чаще всего заключаются для регулирования трудовых отношений. Наиболее характерный пример – коллективные договоры, которые могут быть заключены между работодателем и работниками для регулирования трудовых, социально-экономических и профессиональных отношений на предприятиях, в учреждениях, организациях. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников.¹

По содержанию издаваемые органами правотворчества нормативные правовые акты подразделяются, прежде всего, на законы и подзаконные акты. Закон – это нормативный правовой акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти, регулирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой. Все остальные действующие в стране нормативные правовые акты являются подзаконными. Подзаконный нормативный правовой акт – это акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий.

Законы  подразделяются на конституционные и законы субъектов Уз. В свою очередь особое место занимают конституционные законы и законы о поправках в Конституцию Уз. И те и другие принимаются в особом порядке. Конституцией Уз провозглашено, что конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Уз.

Верховенство  законов – одно из необходимых  условий существования правового  государства, каким Узбекистан объявлен в Конституции 1992г. Для соблюдения этого требования необходимо, однако, четкое закрепление круга вопросов, которые должны регламентироваться только законами, а не подзаконными актами, включая указы Президента Уз.

Особым  видом правотворчества является систематизация нормативных правовых актов, т.е. приведение их в упорядоченную совокупность, систему. Необходимость в проведении такого рода работ обусловлена как множественностью актов, издающихся правотворческими органами, так и быстрыми изменениями, которым в современных условиях подвержена система законодательства.

Основными видами систематизации являются: учет нормативных правовых актов, их инкорпорация, консолидация и кодификация. Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Учет нормативных правовых актов осуществляется как на бумажных (карточки), так и на машиночитаемых носителях.

Систематизация  нормативных правовых актов в  форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. Такие собрания могут быть официальными, официозными и неофициальными. Собрание признается официальным, если правотворческий орган сам подготовил и издал, либо утвердил собрание, подготовленное другим органом. Разновидностью систематического официального собрания законодательства является свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти. Официозным считаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, например министерством юстиции, но издаются без его официального одобрения. Неофициальные сборники издаются по собственной инициативе издательствами и научными учреждениями.

Консолидацией называется такой вид систематизации, когда множество нормативных актов сводится в один укрупненный акт, полностью заменяющий вошедшие в него акты.

В отличие  от консолидации кодификация предполагает коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта (основ законодательства, кодекса, устава, положения и т.д.). Кодификация осуществляется только в официальном порядке уполномоченными на то государственными органами. В СССР процесс правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере начинался обычно с принятия такого вида кодификационного акта, как Основы законодательства. На базе Основ разрабатывались республиканские кодексы.¹

В Узбекистан Основы как вид кодификационного акта сохранились по вопросам, отнесенным к совместному ведению Республики и ее субъектов (культура, нотариат, здравоохранение и др.).

Кодекс  – кодификационный сводный крупный акт, детально регулирующий определенную область (сферу) общественных отношений. В виде общего правила нормы кодекса достаточно детально регулируют соответствующие отношения, что делает подчас излишним их конкретизацию в других законах и подзаконных актах.

К числу  кодификационных актов относятся  также уставы и положения. Устав – это кодификационный акт, регулирующий ту или иную сферу деятельности, например в области транспорта. Положение – это нормативный правовой акт, подробно регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся статуса либо организации деятельности отдельных субъектов права (государственных органов, учреждений, организаций).

3 Принципы правотворчества

Правотворческий процесс основывается на определенных принципах – основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его  качество и эффективность. Основными  принципами правотворчества в нашем  государстве выступают следующие. Соблюдение принципов правотворчества помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц.¹

Принцип законности выражается в том, что  все действия субъектов правотворчества  по подготовке, принятию и опубликованию  нормативно-правовых актов должны основываться на законах и, прежде всего на Конституции. Разработка и принятие нормативно-правовых актов должны происходить с соблюдением  правовой процедуры и не выходить за пределы компетенции принимающих  их органов.

Законность  правотворчества проявляется также  в строгой иерархии принимаемых  нормативно-правовых актов: каждый вновь  принятый акт должен согласовываться  с ранее принятыми либо вносить  в них прямые изменения; акт нижестоящего правотворческого органа.

Научный характер правотворчества должен учитываться  на всех этапах подготовки юридических  актов от разработки концепции законопроекта, выяснения потребности в правовом урегулировании каких-либо общественных взаимосвязей (например, через социологические  исследования, наблюдение и анализ) до  определения способа и типа правового регулирования и выбора момента принятия нормативного акта (ошибки в этом вопросе чрезвычайно  опасны). Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными.

Требование  научности к правотворчеству  особенно возрастает в наши дни, когда перспективы развития рыночных, национальных государственных, социально-бытовых отношений четко не определены и в правовом урегулировании их приходится идти на ощупь.

Значительно повысило бы научный характер правотворчества  и планирование законодательной  работы. Не может быть научно обоснованным и продуманным законодательный  акт, решение, о принятии которого созрело  скоропалительно, например, при утверждении  повестки работы представительного  органа.

Связь с  правоприменительной практикой. Именно правоприменительная практика дает возможность судить о качестве и  эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости  их изменения или отмены. Законодатель должен постоянно отслеживать процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

Принцип демократизма проявляется в демократической  процедуре разработки и принятия акта самим представительным органом, а так же в широком привлечении  граждан к правотворческой деятельности. Парламент Республики Узбекистан, в отличие от высшего правительственного органа бывшего Союза, стал постоянно действующим законодательным органом. Иной стала так же процедура разработки и принятия законопроектов: она стала более обстоятельной и гласной.

Наиболее  эффективно выявлять истинные стремления и волю народа позволяет всенародное  голосование (референдум) – один из способов придания нормативно-правовому  акту высшей юридической силы. Именно в ходе референдума  была принята Конституция Республики Узбекистан.

Принцип использования правового опыта. Всякий вновь разрабатываемый нормативный  акт должен опираться на уже известный  положительный правовой опыт государств и цивилизации в целом.

В последнее  время отечественный законодатель широко использует мировой правотворческий  опыт. Здесь достаточно указать на новый Гражданский кодекс Республики Узбекистан. В новом ГК появились институты права, заимствованные в своей сути из опыта более развитых в правовом отношении государств (институт доверительной собственности, институт банковской гарантии, институт морального ущерба и пр.).

В отдельные  периоды развития того или другого  государства имели место отступления  от какого-либо принципа, но они не могут  поколебать необходимость поиска утверждения  соответствующих начал законодательной  деятельности.