Правотворчество и процесс образования права

Введение

 

Правотворчество - одно из важнейших  направлений государственной деятельности. В его понимании сегодня обозначились два аспекта. В узком смысле под  правотворчеством подразумевается  непосредственно сам процесс  создания правовых норм компетентными  органами. В широкой трактовке  данный процесс охватывает все стадии, начиная с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

Несмотря на различие в  подходах к пониманию правотворчества, это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, переработке и изданию определенных нормативных актов.

Правотворчество основывается на определенных принципах, к числу  которых можно отнести следующие: демократизм и гласность правотворчества; профессионализм; законность; научный характер; связь с правоприменительной практикой.

Основными проблемами правотворчества  в Российской Федерации являются: многообразии подходов к пониманию  правотворчества, упорядочение и нормативное  урегулирование правотворчества, эффективность  правотворчества.

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Правотворчество и процесс образования права

 

Правотворчество есть форма государственной  деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или  отмену. Это процесс создания и  развития действующего права как  единой и внутренне согласованной  системы общеобязательных норм, регулирующей общественные отношения. Правотворчество - это специальная, имеющая официальное  значение деятельность по установлению правового регулирования. Правотворчество  осуществляется на основе следующих  принципов: демократизм, законность, гуманизм, научный характер, профессионализм, тщательность и скрупулезность подготовки проектов, техническое совершенство принимаемых актов.

Необходимо различать правотворчество  и процесс образования права. Правообразование включает в себя научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет предложений и замечаний партий, общественных движений, отдельных граждан и их объединений, специалистов-практиков и ученых. Правообразование – это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает деятельность компетентных органов по выработке и принятию нормативных актов.

Основными факторами, определяющими  формирование права, являются материальные условия жизни общества, обусловленные  равноправным существованием различных  форм собственности, свободой предпринимательства (экономические факторы). Под политическими  факторами понимают влияние на формирование права политической обстановки в  стране, характера взаимоотношений  различных слоев общества и групп  населения, уровня активности политических партий, движений и общественных объединений. Принципиальное значение при создании новых юридических норм имеет степень заботы общества и государства о личности, ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод (социальные факторы). Велика роль национальных факторов, под которыми понимаются взаимоотношения, формы сотрудничества между нациями и народностями. Международное положение государства, уровень взаимоотношений с другими государствами и международными организациями также оказывает существенное влияние на правотворчество (внешнеполитические факторы). Идеологическая база права, правосознание граждан и общества в целом, степень его внедрения в общественное сознание, правовые идеи, направленные на дальнейшее развитие законодательства (идеологические факторы) также имеют существенное воздействие на формирование права. Под организационно-волевыми факторами понимают юридическое оформление государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты.

Виды правотворчества

 

Критериями  выделения видов правотворчества  служат:

1) субъекты правотворчества, т.е.  орган или лицо, которые вправе  принять тот или иной акт.  Их правомочность обусловлена  нормативными актами;

2) процедуры принятия правотворческих  актов (законодательный процесс,  индивидуальное или коллективное  решение);

3) формы нормативных правовых актов  (законы, подзаконные акты).

По  названным основаниям выделяют следующие  виды правотворчества:

1. законотворчество;
2. правотворчество органов исполнительной власти;
3. правотворчество органов местного самоуправления;
4. непосредственное правотворчество граждан;
5. договорное правотворчество;
6. локальное правотворчество.

Рассмотрим особенности названных  видов правотворчества.

Законотворчество  – это процесс создания законов. Существует несколько видов законотворчества, которые выделяются в зависимости  от видов законов, которые принимаются  в результате этой деятельности:

а) принятие закона Российской Федерации;

б) принятие федерального конституционного закона;

в) принятие федерального закона;

г) принятие закона субъекта Российской Федерации.

Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяется на ряд стадий.

Подзаконное правотворчество осуществляется Президентом  Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти. На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется правотворчество данного вида. Подзаконное  правотворчество не имеет стадий, однако может иметь процедуры  согласований. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласований, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

Президент России на основе Конституции и законов  издает указы, причем они могут быть как нормативного, так и ненормативного (индивидуального, оперативного) характера. Правительство правомочно решать вопросы  государственного управления, отнесенные к ведению федерации. Правительство  по вопросам своей компетенции издает постановления.

Министерства, государственные комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными  им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных  актов определены законами, актами Президента и Правительства. Министерства как органы единоличного руководства  издают приказы и инструкции, а государственные комитеты как коллегиальные органы - постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления.

В пределах своих полномочий издают нормативные  акты органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Основы  правотворчества органов местного самоуправления заложены Федеральным  законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». Более детальное  регулирование этого вида правотворчества  осуществляется законами субъектов  о местном самоуправлении, уставами органов местного самоуправления.

Издавая нормативные акты, органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное  решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов  населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

Непосредственное  правотворчество граждан осуществляется посредством референдума. Регулирование  этого процесса осуществляется Федеральным  конституционным законом «О референдуме  Российской Федерации»¹, законами субъектов Российской Федерации о референдуме. На уровне местного самоуправления непосредственным народным правотворчеством является принятие решений сходов или собраний граждан, местные референдумы.

Прямое  правотворчество граждан характеризуется  рядом признаков:

а) оно проводится по инициативе групп  граждан, населения;

б) в референдуме участвуют избиратели, чья воля является правообразующим  источником решений;

в) итоги референдума не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической  силой;

г) подготовка и проведение референдума  возлагаются на государственные  органы, избирательные комиссии или  комиссии референдума, чьи права  и обязанности подчинены достижению главной цели - обеспечению полного  и свободного народного волеизъявления.

На  всенародное голосование может  быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

Договорное  правотворчество - это деятельность государственных органов по заключению публично-правовых договоров. Особенность  этого вида - согласование интересов  сторон, добровольность.

Примером  нормативного договора является также  Федеративный договор, явившийся правовой базой для создания Российской Федерации  на новой основе. Он содержит нормы  о распределении компенсации  между государственными образованиями  Российской Федерации, о предметах  исключительного ведения федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между федерацией и отдельными ее членами, между субъектами федерации.

Федеральный закон «О принципах и порядке  разграничения предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации» дает определение  соответствующего вида договора, его  принципам, определяет его предмет  и порядок заключения.

Примером  нормативного договора является коллективный договор. В соответствии с Законом  Российской Федерации от 11 марта 1992 года «О коллективных договорах и  соглашениях», коллективный договор - это правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические, профессиональные отношения между работодателем  и работниками. Коллективный договор  заключается на предприятиях, в их структурных подразделениях, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, вневедомственной принадлежности и численности работников.

Локальное правотворчество - это создание актов  различных коллективов, организаций, регулирующих их деятельность, внутреннюю организацию, права и обязанности  членов этих сообществ. Примерами могут  быть положение о премировании, правила  внутреннего трудового распорядка и т.п. акты.

2. Законодательный процесс, его содержание и стадии

 

Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в России являются дальнейшее укрепление демократических основ  создания правовых норм, гласности  и профессионализма, учет общественного  мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной  общественности к их выработке и  обсуждению.

Первый  этап правотворчества - предварительное  формирование государственной воли (подготовка проекта). Этот этап начинается с принятия решения о подготовке проекта и находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике Российской Федерации и ряда других государств. Кроме того, относительно законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения Правительству РФ либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе Президента РФ, Правительства Российской Федерации, других органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Вторая  стадия законодательного процесса - предварительные  работы, предшествующие составлению  текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании  соответствующей сферы общественных отношений. Прежде всего, определяется, каково фактическое состояние той  области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также  общая цель предлагаемого правового  регулирования.

Проекты нормативных актов готовятся  как с целью решения новых  вопросов, возникших на практике и  требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся  в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности  актов по одним и тем же вопросам.

На  данном этапе осуществляется сбор информации о действующем законодательстве по теме проекта, анализируется его  состояние, практика применения. Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже  довольно разбалансированную и внутреннюю противоречивость законодательства. Вот  почему по каждому проекту перед  началом его разработки целесообразно  подготовить справку о действующем  нормативном материале по соответствующему вопросу. Велика польза сбора сведений о зарубежном законодательстве по теме проекта.

Анализ  состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно  необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные  последствия действия акта: экономические, экологические и другие, а также  «просчитаны» возможные затраты  материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.п.

На  начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения  будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также  устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта  другого важного акта в ряде случаев  необходима и разработка его научной  концепции.

Следующая стадия - подготовка первоначального  текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов.

В подготовке проектов обязательно участие  юридических подразделений органов  и организаций, разрабатывающих  проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов  законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии.

Подготовленные  проекты подвергаются всесторонней правовой, финансовой, экологической  и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза должна способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности  правотворческой работы.