Радянська модель організації місцевого самоврядування: теорія та практика

 

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І  НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ

ЛУГАНСЬКИЙ  НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

імені Тараса Шевченка

 

Кафедра державної служби, адміністрування  та управління

 

 

 

 

Р Е Ф Е Р А Т

на тему

«Радянська  модель організації місцевого самоврядування: теорія та практика»

 

 

 

 

Виконав

Дворяшин Єгор Миколайович

________________________

(підпис)

 

 

 

 

 

Луганськ

2013

ЗМІСТ

 

 

1.  ВСТУП…………………………………………………………………………….3
2. ОСНОВНА ЧАСТИНА

1. Організація та діяльність місцевого самоврядування згідно Конституції   РРФСР 1918 року та Конституції СРСР 1924 року………………………….4

2. Зміни у структурі та діяльності місцевого самоврядування за Конституцією  СРСР 1936 року…………………………………………………………………8
3. Регламентація та регулювання діяльності місцевого самоврядування згідно Конституції   СРСР 1977 року …………………………………………………10

3. ВИСНОВКИ……………………………………………………………………12

IV. CПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ………...……………………...… 13

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВСТУП

 

Створення та еволюція «радянської моделі»  організації місцевого самоврядування відіграє важливу роль у функціонуванні місцевих органів влади України  у наш час, бо саме «радянська модель»  і досі є основою, за принципами якої здійснюють свою діяльність місцеві органи влади в Україні.

У 2013 році в Україні стартує реалізація реформи місцевого самоврядування, що передбачає створення нової системи адміністративно-територіального устрою. Кінцевим результатом реформи має стати відмова від «радянської моделі» та створення збалансованої й ефективної системи регіонального управління з чітким і логічним розподілом повноважень. Згідно концепції реформи базові, районні та обласні ради зможуть формувати власні виконавчі органи.

Тож вивчення практики реалізації реформ місцевого  самоврядування у СРСР може надати корисний досвід  для подальшого успішного проведення реформ в Україні.

Все це робить вивчення даної тематики дуже актуальною.

Метою дослідження є на основі аналізу джерел охарактеризувати принципи побудови радянської моделі організації місцевого самоврядування згідно Конституції   РРФСР 1918 року та Конституцій СРСР 1924, 1936 та 1977 років.

Для досягнення поставленої мети визначені наступні завдання:

• Розкрити організацію та діяльність місцевого самоврядування згідно Конституції   РРФСР 1918 року та Конституції СРСР 1924 року;
• Визначити зміни у структурі та діяльності місцевого самоврядування за Конституцією  СРСР 1936 року;
• Охарактеризувати регламентацію та регулювання діяльності місцевого самоврядування згідно Конституції   СРСР 1977 року.

 

 

 

1. Організація та діяльність місцевого самоврядування згідно Конституції   РРФСР 1918 року та Конституції СРСР 1924 року.

 

Із завершенням  Жовтневої революції 1917 р. та встановленням влади більшовиків перемогла і більшовицька концепція побудови влади, згідно якої всі представницькі органи є невід’ємною частиною єдиної системи органів державної влади. Звернення НКВС до Рад робітничих, солдатських, селянських і батрацьких депутатів від 6 січня 1917 року наголошувало: «На місцях органами управління, органами місцевої влади є Ради, які повинні підпорядкувати собі всі установи, як адміністративного, так і господарського, фінансового та культурно-просвітницького значення. Кожна з цих організацій, аж до самої дрібної, є цілком автономною у питаннях місцевого характеру, але має погоджувати свою діяльність із загальними декретами і постановами більших радянських організацій, до складу яких вона входить» [5]. Ці положення згодом було закріплені у Конституції РРФСР 1918 року [4, с. 7]. Було чітко визначено двояке становище місцевих Рад, яке закріпиться за ними назавжди.

Конституція 1918 року досить суперечливо встановлювала положення функціонування Рад. З одного боку закріплювались передумови самоврядування – приналежність всієї влади робочому населенню країни, об'єднаному в міських і сільських Радах (ст. 10) [1, с.12]. Однак, це так зване самоврядування набувало становий характер, бо вводилися обмеження виборчого права. Стаття 13 встановлювала, що правом обирати і бути обраним користуються «всі, хто займаються виробничою і суспільно корисною працею», солдати і непрацездатні [1, с.15]. Але виключалися особи, що займалися найманою працею, ті, хто живе на відсотки з капіталу, приватні торговці, ченці і священики, службовці та агенти колишньої поліції, тобто широке коло досить активних суспільних верств.

Політична дискримінація проходила і по лінії робітники-селяни. Норми представництва від цих класів були встановлені принципово різними: на повітові з'їзди Рад обиралися по одному делегату від 1000 сільських жителів і по одному - від 200 міських виборців [9, с. 59].

Конституція 1918 року встановлювала також правові основи територіального самоврядування. У ст. 97 вказувалося, що в тих сільських місцевостях, де це можливо, питання управління вирішуються безпосередньо загальними зборами виборців даного населення [6, с.94]. Також в Конституції визначалися в загальних рисах завдання та повноваження місцевих Рад аж до обласних та губернських з їх виконавчими комітетами:

а) виконання всіх постанов відповідних вищих органів Радянської влади;

б) здійснення всіх заходів щодо поліпшення культурного і господарського статусу даної території;

в) вирішення  всіх питань місцевого значення;

г) об'єднання  всіх видів радянської діяльності в межах даної території.

Останні три положення фактично орієнтувались на те, щоб Ради на місцях увібрали в себе дореволюційні місцеві органи управління і швидко трансформувались у звичайні місцеві органи влади.

Конституція надала фінансову монополію центральним  органам країни і тим самим  ставила місцеві Ради у фінансово-економічну залежність від центру, а також  під контроль народного комісаріату  внутрішніх справ. Місцевим Радам було залишено право встановлювати обкладання «податками та зборами виключно на потреби місцевого господарства». Однак всі місцеві доходи і витрати були поставлені під безпосередній або непрямий контроль центральних органів, причому бюджет нижчих Рад перевірявся губернським чи обласними Радами, а бюджет міських і обласних Рад – ВЦВК [8, с. 139].

Таким чином. Конституція РРФСР 1918 р. визначила  і закріпила місце Рад у  новій політичній системі. З одного боку, вони були формально первинними одиницями влади в радянській державній структурі, з іншого боку, вони були органами місцевого управління зі значною самостійністю, хоча і підконтрольними центральним урядовим органам.

Незважаючи  на те що місцевим Радам була надана чималу владу і тим самим стимулювалася участь народу в їх діяльності, значної активності їх роботи не спостерігалося. Причинами була низька загальна культура населення, політична незгода багатьох людей з радянською лінією, конституційні обмеження виборчих прав і політичної участі. Вагомою причиною пасивності мас була діяльність різноманітних за формою масових самодіяльних організацій, а саме сільських сходів, вуличних комітетів, цехових зборів, нарад трудящих, жіночих рад тощо. У цих організаційних формах було більше самоврядування, хоча їх реалізаційні можливості значно поступалися радянським. Цим формам населення здебільшого і надавало перевагу [7, с. 134-135].

Конституція СРСР 1924 р. практично нічого не додала до радянської теорії та практики місцевого самоврядування [2, с. 2]. Розроблена Конституцією 1918 року схема взаємин центральної і місцевої влади зберігалася аж до прийняття Конституції у 1936 році. Найбільш істотними змінами характеру і організації місцевої влади в період між названими Конституціями були: різке посилення влади виконавчих органів у порівнянні з представницькими, яке почало швидко зростати з другої половини 20-х років; концентрація влади в центрі за рахунок місцевих органів, що йшло в розріз з вмістом конституційних положень і перетворювало місцеві органи влади, особливо в селі, на простих виконавців директив і постанов, що йдуть від центральних органів; зростання впливу на місцеву владу з боку партійних комітетів ВКП(б). Однопартійна політична система штучно роздмухувала роль партії в управлінні суспільством на всіх рівнях. Місцевим органам довелося вдовольнятися лише формальною владою [9, с. 56].

7 грудня 1925 року було введене в дію «Положення про міські Ради» [6, с. 111], згідно якого міські Ради депутатів створювалися в кожному місті та селищі СРСР. Також встановлювалось, що «міські Ради в межах свого відання є вищими органами влади на території відповідного міста чи селища і об'єднують все трудове населення для участі у місцевому та державному управлінні та будівництві». Також вийшов декрет «Про виділення самостійних міських бюджетів», за яким міські Ради отримали фінансування. Тож фундамент міського самоврядування в СРСР було закладено.

Наприкінці 20-х років питання про компетенцію представницької і виконавчої структур радянської влади все більше втрачає свою гостроту. Право приймати остаточне рішення перетекло у відповідні партійні органи. Паралельні лінії розвитку партійних і державних інститутів проходили настільки близько один до одного, що їх неможливо було чітко розмежувати. Центральні та місцеві радянські органи майже беззастережно визнавали владу партії, хоча вона й перебувала за межами системи Рад. Була остаточно сформована система «подвійного підпорядкування». Все частіше приймалися спільні партійно-радянські документи. Для ВКП(б) це було вигідно: прикриваючись Радами, вона фактично управляла країною.

Тож, Конституція   РРФСР 1918 року та Конституція СРСР 1924 року заклали основи радянської моделі організації місцевого самоврядування, що згідно законодавчих актів була досить демократичною, але на практиці ситуація була геть іншою через поступове зростання централізації влади та перетворення місцевої влади на простих виконавців рішень центральних органів.  

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Зміни у структурі та діяльності місцевого самоврядування за Конституцією  СРСР 1936 року

 

 

Конституція СРСР 1936 року чітко сформулювала місце Рад у системі управління державою: «Стаття 2. Політичну основу СРСР становлять Ради депутатів трудящих, що виросли і зміцніли внаслідок повалення влади поміщиків і капіталістів і завоювання диктатури пролетаріату. [3, с.3].

Згідно  Конституції місцеві Ради робітників, селян і червоноармійців були перетворені на Ради депутатів трудящих, що формально було кроком до демократизації. Були скасовані з'їзди Рад, а самі Ради стали постійно діючими органами влади і управління [3, с. 6]. Формування їх відбувалося на основі загального, рівного, прямого виборчого права при таємному голосуванні. На зміну виробничо-територіальним принципом виборів вводився чисто територіальний. Повновладними органами проголошувалися місцеві Ради, що діяли на певній території і були покликані вирішувати найважливіші питання різноманітної компетенції.

В реальності в умовах сформованого тоталітарного режиму Ради були дуже далекі від реального повновладдя і демократизму. З числа депутатів створювалися комісії для попереднього розгляду питань, що виносяться на сесії Рад. Вибори до Рад усіх рівнів, включаючи місцеві ради, відбувалися на безальтернативній основі, а кандидатура єдиного претендента по кожному виборчому округу підбиралася партійними органами [10, с.245 ].

До компетенції  діяльності Рад також входило  формування відділів (та управлінь) виконавчих комітетів по різних галузях управління відповідно до компетенції кожної ланки радянської адміністративно-територіальної системи. Вищі Ради були вправі скасовувати рішення і розпорядження нижчих Рад та їх виконавчих комітетів. Вищестоящі виконавчі комітети мали право скасовувати рішення і розпорядження нижчестоящих виконавчих комітетів і припиняти рішення і розпорядження нижчестоящих Рад [3,с. 18].

Ради  депутатів трудящих утворювали постійні комісії щодо основних галузей господарського і культурного будівництва, які спостерігали за роботою відділів Рад, ставили питання перед сесіями Рад. Ради не тільки керували діяльністю підлеглих їм органів управління, але й забезпечували охорону державного порядку, додержання законів та охорону прав громадян, керували місцевим господарським і культурним будівництвом, встановлювали місцевий бюджет [10,с. 251].

Таким чином, Конституція СРСР 1936 року не внесла фундаментальних змін у розвиток системи місцевого самоврядування, ввела формальну демократизацію під час місцевих виборів до Рад та їх функціонування загалом. Формалізм демократії під час функціонування та взаємодії місцевих і центральних органів влади набув ще більшого розповсюдження на тлі прийняття «найдемократичнішої Конституції у світі».