Реорганизация системы государственного управления, образование МВД: функции и организационная структура

план

Введение

 начале XIX в. в развитии российской государственности произошли серьезные перемены, изменившие систему высших и центральных государственных органов, что в свою очередь, сказалось и на формировании местных органов управления. Перемены вызывались прежде всего необходимостью приведения в соответствие государственного аппарата и меняющейся социально-экономической и политической обстановки в стране. 

Одним из важнейших направлений реформирования государственной системы стало образование в соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г. новых органов центрального управления - министерств, среди которых особая роль и место отводились Министерству внутренних дел.  Важнейшей стороной деятельности этого министерства являлось руководство полицией помимо исполнения большого объема других внутренних функций государства. В  его ведении оказались самые различные учреждения: местные административно-полицейские органы, сословные органы, учреждения благотворительности, управление иностранными поселенцами, продовольственное дело, медицина, почтовое дело, управление рядом отраслей промышленности.

1. Реорганизация системы государственного управления, образование МВД: функции и организационная структура

Создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития российской государственности.

Следует отметить, что уже при преемниках Петра I были попытки введения системы управления с персональной, а не коллегиальной ответственностью. Так, при Екатерине I (1725-1727 гг.) и Петре II (1727-1730 гг.) существовал Верховный Тайный Совет, а при Анне Иоанновне (1730-1740 гг.) - Кабинет министров, в которых руководство определенными сферами государственной жизни сосредоточивалось у одного лица. В конце XVIII века при Павле I также предпринимались попытки введения большей централизации и персональной ответственности в системе государственного управления. Но все эти изменения, отклонения от коллегиальной системы управления носили случайный, временный характер, не затрагивая руководство полицией. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII - началу ХIХ века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было1.

Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года было воспринято большинством современников, как вызывающее надежды на перемены в лучшую сторону событие. Его предшественник Павел I демонстративно подчеркивал, что он выше всех законов и волен даже не считаться с правами дворянства. Он отменил многие положения Жалованной грамоты российскому дворянству, в том числе известный 15 пункт этой грамоты, запрещавший подвергать дворян телесным наказаниям.

Поэтому Александр I в первые дни своего царствования объявил о восстановлении и соблюдении всех сословных прав и привилегий и декларировал свое уважение к законности. Молодой император Александр I и его ближайшие друзья, по свидетельству современников, были полны надежд на возможность глубоких изменений в государственно-правовой сфере. Создание министерств рассматривалось как часть будущих реформ.

8 сентября 1802 года было образовано 8 министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.

В Манифесте об учреждении министерств подчеркивалась личная ответственность министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве. “Министр должен иметь непрерывное сношение со всеми местами, под управлением его состоящими, быть сведущим о всех делах, которые в них производятся”2.

Основой для создания министерств стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком или частью вошли в состав новых органов центрального управления. Каждое министерство получило так называемый Наказ, где определялись его задачи. Самым большим и многофункциональным стало министерство внутренних дел.

Министр внутренних дел согласно Манифесту об учреждении министерств должен был “печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи”. Это выразилось в сосредоточении в МВД исполнения большого объема внутренних функций государства. В нем первоначально было образовано четыре основных структурных подразделения, так называемых экспедиций.

В компетенцию первой из них входило “заведывание делами народного продовольствия и соляной части”, а третья - экспедиция государственного хозяйства - занималась вопросами “усовершенствования земледелия”, управляла государственными фабриками и заводами, добычей торфа, каменного угля, обеспечивала переселение крестьян на новые земли, следила за состоянием дорог. В 1806 году обе эти экспедиции МВД были объединены. Четвертая экспедиция называлась “экспедицией общественного призрения”. В ее ведении были больницы, “богоугодные заведения”, содержание тюрем.

Управление полицией находилось в компетенции второй экспедиции. Она называлась “экспедицией спокойствия и благочиния” и состояла из двух отделений. На первое отделение возлагается сбор сведений о происшествиях, предотвращение “ложных слухов”. В задачу сельской полиции входило и наблюдение за “повиновением крестьян законной власти”. Второе отделение руководило городской полицией и пожарными командами. В него также направлялись жалобы на полицию.

Первым министром внутренних дел был назначен граф Виктор Павлович Кочубей, крупнейший государственный деятель России первой половины XIX века, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств. (В. П. Кочубей - единственный из всех министров удостоен чести быть изображенным на памятнике в честь тысячелетия России, открытом в Новгороде в 1862 году.) Его заместителем стал также один из членов Негласного комитета и личный друг императора Александра I Павел Александрович Строганов. Начальником канцелярии министерства внутренних дел был назначен, ставший затем знаменитым государственным деятелем, “светило российской бюрократии” Михаил Михайлович Сперанский. Канцелярия МВД стала своеобразным штабом, в котором готовились проекты совершенствования деятельности, развития структуры, уточнения функций не только МВД, но и других министерств.

Одним из первых вопросов, которые пришлось решать руководству МВД, было материальное обеспечение служащих полиции. Они “не могли жить по средствам вследствие мизерности получаемых ими окладов” что нередко приводило к реализации ими возможностей, имевшихся у полицейских для получения “небезгрешных доходов”. По инициативе МВД в сметы городских расходов были включены специальные статьи на содержание полиции: “на жалование по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, свечи”.

В 1806 году на основе обобщения и анализа деятельности министерства внутренних дел В.П. Кочубей и М.М. Сперанский подготовили проект его реорганизации, который был утвержден Александром I. Некоторые функции по руководству государственным хозяйством были переданы в другие министерства и ведомства. В состав МВД вошел Почтовый департамент. Помимо экспедиций и входивших в них отделений были образованы новые структурные подразделения, так называемые “столы”. В каждом отделении было несколько “столов”, руководимых столоначальниками.

Экспедиция государственного благоустройства была самой большой в министерстве внутренних дел. Более половины из 25 тысяч входящих в МВД документов и 16 тысяч исходящих из него, относились к компетенции экспедиции государственного благоустройства. Определенная в 1806 году структура МВД и круг его задач, оставались без изменений до 1810 года, когда произошла очередная значительная реорганизация системы государственного управления, в результате которой было образовано Министерство полиции

2.    МВД как центральный орган руководства полиции.

Круг деятельности полиции был чрезвычайно широк: от непосредственных правоохранительных функций, связанных с охраной общественного порядка, борьбой с преступностью, участием в судебно-следственной деятельности, контролем за исполнением судебных приговоров и т.п. до сугубо административных, хозяйственных вопросов, входящих в компетенцию местных органов управления. Так, в журналах заседаний Ярославской городской полиции начала XIX в. и ее делопроизводственных документах можно найти сведения о самых разных делах, с которыми были связана деятельность полицейских органов, хотя все-таки заметно преобладание дел, связанных с контролем за исполнением, да и самим исполнением, приговоров и решений губернской палаты уголовного суда и расправы: дел о краже имущества, конокрадстве, нарушениях общественного порядка, неисполнении служебных обязанностей, поведении лиц, находящихся под присмотром полиции и т.д.  (док. № 7, 8, 9, 10, 13, 14, 18, 24).  Однако там же отражены и дела, связанные, например, с контролем за организацией питейных сборов, с порядком следования через Ярославль воинских команд, с решением внутренних организационно-штатных вопросов и т.д. (док. № 27, 28, 29). Ярославский полицмейстер Т.И.Боярский осуществлял контроль за исполнением распоряжения губернатора о формировании ярославского губернского земского войска (милиции), его вооружении и обеспечении, хранении собранного для него оружия и т.п. (док. № 19, 20, 22, 23, 31).3 Городской полиции приходилось рассматривать и расследовать дела сугубо уголовного характера, как, например,  пропажу нескольких десятков дел из архива Ярославского губернского правления (док. № 14, 15), кражу пряжи с Ярославской Большой мануфактуры (док. № 18) и т.д.. И в то же время полиция занималась вопросом о судьбе имущества внезапно умершего профессора Ярославского Демидовского высших наук училища (док. № 25, 26), выяснением данных о числе жителей города, годных к воинской службе (док. № 20), контролем за иностранцами, проживающими в Ярославле (док. № 21) и т.д.      

М.М.Сперанский, возглавлявший главное структурное звено МВД - Департамент внутренних дел, где и концентрировалось управление местными полицейскими органами, разработал проект создания специального Министерства полиции. 25 июля 1811 г. в Манифесте «Общее учреждение министерств» (8)  было объявлено о выделении из МВД  Министерства полиции для управления административно-полицейскими учреждениями и некоторыми важными полицейско-хозяйственными делами. Структурно оно состояло из министра, двух канцелярий (общей и особенной) и трех департаментов. Всем административно-полицейским аппаратом, тюрьмами, рекрутскими наборами ведал департамент полиции исполнительной. Продовольственными делами и приказами общественного призрения - департамент полиции хозяйственной, а врачебным составом, заготовлением медикаментов и снабжением медицинских учреждений - департамент полиции медицинской. Важнейшую роль в аппарате Министерства полиции играла Особенная канцелярия - орган политического сыска, осуществлявший борьбу с общественным и крестьянским движением, функции цензуры, контрразведки и расследования крупных уголовных дел (именно она в перспективе стала первоосновой создания специального органа политической полиции - знаменитого III Отделения собственной канцелярии императора).

Образование и деятельность Министерства полиции не встретили поддержки ни в центре, ни на местах. Большое раздражение вызывало предоставленное ему право контролировать местные органы других министерств, что ставило полицию в особое положение по сравнению с другими местными учреждениями. Тем более, что практическая деятельность Министерства полиции не улучшила работу на местах, а скорее запутала и усложнила взаимодействие местных органов, в том числе и собственно полицейских. Поэтому в 1819 г. Министерство полиции было упразднено, а его аппарат возвратился в структуру МВД (9).   

Создание центральных органов управления полицией (Министерства внутренних дел , а затем Министерства полиции) оказало существенное влияние на построение и деятельность местных полицейских органов. В 1803 г. появился Указ Александра I «О средствах к исправлению полиции в городах», который вместе с Уставом благочиния стал одним из основных нормативных актов, определявших устройство, функции и компетенцию органов городской полиции. (10).

Руководство полицией во всех губернских и других крупных городах передавалось полицмейстерам, назначавшимся Министерством внутренних дел, которые через губернское правление подчинялись МВД, затем Министерству полиции. Предполагалось ввести должность полицмейстера в небольших городах, где руководство администрацией и полицией концентрировалось в руках городничего. Но практическое осуществление этих положений Указа шло довольно медленно.

Основное внимание Министерство внутренних дел, а также и Министерство полиции, уделяли в это время совершенствованию структуры, штатов и деятельности полиции в крупных городах, т.е. преимущественно в губернских центрах. Для рассмотрения вопросов организации полиции в каждом конкретном городе создавались специальные комиссии, разрабатывавшие проекты новых штатов городской полиции и инструкции для ее руководителей с учетом экономических, социально-демографических особенностей и финансовых возможностей данного города. Так, штаты для Рыбинской городской полиции, разработанные и утвержденные в конце 1804 г. предполагали наличие полицмейстера, частного пристава и двух квартальных офицеров. Однако проблему с рядовыми полицейскими предлагалось решить заимствованием воинской команды «из губернской роты, не прибавляя к оной других чинов»    (11).Губернские батальоны и роты в это время представляли из себя военные, по существу, подразделения, предназначенные для охраны государственного порядка, несения караульной и конвойной службы и фактически выполнявшие полицейские обязанности. Формировались они преимущественно за счет уволенных от военной службы солдат и офицеров. (док. № 16). Создание Министерства полиции в 1811 г. совпало с их преобразованием в войска внутренней стражи.

Некоторые из губернаторов пытались изменить штатную численность своей полиции без согласования с МВД, а во втором десятилетии XIX в. с Министерством полиции, но это, как правило, им не удавалось. Даже родственнику императора Александра I, принцу Г.П.Ольденбургскому, генерал-губернатору Ярославской, Тверской и Новгородской губерний было отказано в утверждении его плана реорганизации полиции в этих губерниях, поскольку разработан этот план был без участия МВД  (12).

Определенные изменения проявились и в организации и деятельности органов сельской полиции, по-прежнему существовавших в качестве нижних земских судов, избиравшихся на уездных дворянских собраниях и утверждавшихся губернатором. Весьма важным нововведением в их деятельность стало предоставление уездной полиции права взаимодействия с полицейскими и «прочими не только равными себе, но и высшими учреждениями других уездов и губерний», минуя губернское правление.

В годы правления Николая I каких-либо существенных преобразований системы полицейских органов не произошло. Однако именно в этот период, с созданием в 1826 г. III Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, из компетенции Министерства внутренних дел были изъяты функции политической полиции, что породило на более чем полувековой период (до 1880 г.) постоянное соперничество III Отделения и Министерства внутренних дел.