Система государственной службы в РФ

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина является важнейшим принципом всего отечественного законодательства. Данный принцип в свете системы государственной службы призван обеспечить признание права и свободы человека и гражданина государственными служащими. Данный принцип свидетельствует о признании государственным служащим данных прав и свобод и, как следствие, устанавливает обязанность соблюдать и защищать их. Иными словами государственный служащий обязан осуществлять все необходимое для реализации гражданами принадлежащих им прав и свобод. Это главный принцип, определяющий суть деятельности государственных служащих.

Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации также называют принципом законности, являющимся всеобщим и основополагающим. 

В своей профессиональной деятельности государственный служащий обязан реализовывать как отраслевые, так и институциональные принципы, осуществлять профессиональную деятельность  в пределах своей компетенции и в соответствии с отечественным законодательством. При этом, невыполнение таких действий, установленных федеральным законодательством, влечет ответственность в отношении таких государственных служащих.

Верховенство Конституции Российской Федерации 1993 г. и федеральных законов на всей территории России обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы и ее отдельных элементов. В структуру принципа верховенства Конституции Российской Федерации и законов входят принцип верности государственных служащих государству при осуществлении служебных обязанностей и принцип доверия служащим со стороны как государства, так и граждан; также важное значение приобретает и соразмерность в государственном управлении, т.е. соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления8.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой закреплен в ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации и полностью соответствует п. "c" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. (вступил в силу 23 марта 1976 г.), в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности9.

Однако стоит отметить, что статус  государственного служащего может обрести только гражданин, который по состоянию здоровья и соответствующей квалификацией может осуществлять полномочия, возложенные на конкретный государственный орган. Желающему стать государственным служащим необходимо иметь  соответствующее образование и подготовку, необходимые для выполнения в полном объеме возложенных полномочий. Отметим, что принцип равнодоступности к государственной службе на практике выражен в участие граждан – претендентов в конкурсе на вакантные государственные должности соответствую государственной службы.

Принцип профессионализма и компетенции государственных служащих предполагает, что данная  профессия является одним из родов деятельности человека, владеющим определенным комплексом специфических познаний, полученных в результате специальной подготовки и  приобретенного опыта работы. Профессионализм является глубоким и всесторонним знанием и опытом в конкретной области деятельности. Осуществление деятельности по обеспечению исполнения полномочий соответствующих государственных органов предполагает высококвалифицированную профессию, имеющую значение для страны в целом и требующую специфического мастерства, которое приобретается и поддерживается в ходе постоянного и непрерывного образования.

Принцип профессионализма и компетенции государственных служащих – один из центральных принципов организационной работы государственной службы относительно кадрового вопроса.

Принцип стабильности государственной службы проявляется в стабильности профессионализме государственного служащего.

Принцип доступности информации о гражданской службе основан на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Но, при этом, государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать служебную информацию.

Представляется, что в формулировке "профессиональная деятельность" имеются в виду личные качественные характеристики профессиональных функций, подлежащих выполнению лицу, состоящего на службе соответствующего государственного органа.  Поэтому перед поступлением на государственную службу, лицо должно запастись необходимой профессиональной подготовкой, овладеть необходимыми знаниями и опытом.  

Таким образом, принципами системы государственной службы являются как общеправовые, например принцип законности, так и межотраслевые, например, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты, а также отраслевые принципы, например, равный доступ граждан к государственной службе.

1.3 Государственная служба. Общие положения

Система государственной службы представлена тремя основными видами, среди которых гражданская служба, военная и правоохранительная службы.  Каждая из самостоятельных служб располагает собственной законодательной базой, регулирующих их деятельность.

Как организованный управленческий институт государственная служба обладает набором специфических признаков. Прежде всего государственная служба есть объединение государственных служащих, выполняющих функции управления государственными вопросами и организации населения. Кроме того, государственная служба - это система структурного образования, объединения организационных норм, процедур, стандартов систематизации, регулирования и координации деятельности государственных служащих для достижения целей государственной службы.

Правовой институт государственной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы10. Отметим, что государственная гражданская служба делится на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Большинство российских ученых-правоведов справедливо полагает, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных и личных интересах). Вот что по этому поводу пишет, например, Н.М. Казанцев: "Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству свойства публично-правового института11.

Если же государственная служба урегулирована исключительно как институт гражданско-правовых отношений, на основе контрактов и трудовых договоров между руководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, то и само государство перестает быть публично-правовым институтом, становится своего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающих государственный руль до упора то влево, то вправо"12. Поэтому диспозитивный метод  регулирования государственной службы нормами трудового права не отождествляется с  публично-правовой природой данного института, не учитывается неравный статус субъектов права, а именно государства и государственного служащего.

Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом "разрешено только то, что прямо указано в законе". В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом)13.

Как уже отмечалось выше, система государственной службы основана на Конституции Российской Федерации. Особенность системы государственной службы отражается в полномочиях государственных органов. В основе полномочий данных органов лежат предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, согласно ст.ст. 71 – 72 Конституции Российской Федерации, определяющие состав деятельности государственных служащих, структуру органов государственной власти. Одни органы государственной службы уполномочены осуществлять деятельность на территории всей страны, в независимости от территориального устройства (фельдъегерская служба), иные имеют свои органы в субъектах Российской Федерации или же осуществляют свою деятельность без учета территориального устройства (Федеральная служба безопасности Российской Федерации).

Наиболее многочисленной является федеральная государственная служба в органах исполнительной власти, в которую входят более 80% от численности всех федеральных государственных служащих. В судебной ветви власти на органы федеральной государственной службы оказывает влияние состав судебных органов.

Основными составляющими системы государственной службы являются государственные должности и государственные служащие. Исполнение должностей осуществляется на основе разветвленной сети взаимосвязей между государственными служащими. Указанные взаимосвязи возникают в соответствии с реализацией характерных для федеральной государственной службы организационных принципов - иерархии должностей, четкого определения должностных функций, подбора служащих по признаку профессиональной квалификации, продвижения их по службе на основе планирования карьеры, контроля за работой служащих, стимулирования их труда и др14.

Работоспособность системы федеральной государственной службы опосредованно подсистемой должностей, продвижения по службе, повышения квалификации, ограничений и льгот, информации. В связи с взаимодействием составных частей системы федеральной государственной службы последняя обретает новые особенности, отличающие систему от ее составных частей, например, целостность, разделение труда, связанность элементов, функциональность, эффективность, использование единых организационно-правовых норм, правил, стандартов, традиций.

Компоненты системы детерминируются целым и в рамках федеральной государственной службы приобретают новое функциональное назначение. Так, государственные должности в государственном аппарате были и раньше, но в системе федеральной государственной службы их отличают новые свойства: возможность объединяться в группы и категории, быть действительным стимулом к повышению квалификации служащих и их продвижению по службе в соответствии со способностями и уровнем профессионализма. До образования системы федеральной государственной службы эти вопросы решались на основе классового подхода, партийной принадлежности, личной преданности, протекции, родственных и личных связей. В системе федеральной государственной службы должности получают необходимый правовой, социальный и организационный статус, полномочия становятся стержнем иерархической подсистемы должностей как основы организации федеральной государственной службы15.

Как уже было отмечено выше, правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

Таким образом, система государственной службы представлена тремя основными видами: гражданская служба, военная и правоохранительная службы, каждая из которых обладает  собственной законодательной базой, регулирующих их деятельность. Как организованный управленческий институт государственная служба обладает набором специфических признаков, которые были указаны выше.

2. Система государственной службы

2.1 Система государственной службы в РФ

В Конституции РФ установлено, что Россия - федеративное демократическое правовое государство с республиканской формой правления. В основе работы государственного управления лежат принципы разделения властей и комплементарности. Согласно последнему указанная система подразделяется на уровни управления, власть осуществляется по административно -  территориальному делению страны.

Согласно ст. 83 Конституции России  к основным функциям Президента РФ отнесены следующие: назначение с согласия Государственной думы Председателя Правительства РФ; право председательства на заседаниях Правительства РФ; принятие решения об отставке Правительства РФ; представление Государственной думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, а также постановка вопроса об освобождении от должности; назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ заместителей председателя, федеральных министров; представление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ; внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора РФ; назначение судей других федеральных судов; формирование и руководство Советом Федерации РФ; утверждение военной доктрины РФ; формирование администрации Президента РФ; назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ; назначение и освобождение высшего командования Вооруженных сил РФ; назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Специфика администрации Президента заключается в  подготовке и реализации большинства решений Президента. Как считает Липатов Э.Г., структура администрации главы российского государства весьма подвижна и слабо структурирована. Ее усилия сосредоточены главным образом на взаимодействии с ветвями власти, иностранными партнерами, средствами массовой информации, а также с крупными товаропроизводителями и финансово-промышленными компаниями как внутри страны, так и за рубежом. Самостоятельными подразделениями администрации Президента РФ являются Главное территориальное управление Президента РФ, Главное управление внутренней политики Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правое управление Президента РФ и пр. С мая 2000 г. значительно возросла роль представителей Президента РФ в регионах, после того как были созданы семь федеральных округов, возглавляемых непосредственными наместниками главы государства в регионах. В связи с этим значительно усложнилась схема взаимодействия между представителями Президента и региональной элитой, в определенной мере почувствовавшей некоторое снижение своего влияния в регионе. Еще одним институтом, представляющим президентскую власть на федеральном уровне, является Совет безопасности, возглавляемый секретарем Совета, непосредственно назначаемым Президентом. В сферу полномочий Совета безопасности входит подготовка решений по ключевым проблемам безопасности страны, ее независимости, борьбы с терроризмом и пр16.