Система законодательства

3. Формирование Свода законов Республики Беларусь в системе законодательства

Слово "Свод" в русском языке означает сведенные в одно целое и расположенные в известном порядке сведения, материалы, тексты [1]. Свод законов, в этом смысле, есть сведенные в одно целое (как правило – в одно издание) и расположенные в известном порядке законы [2]. В других языках аналогичные издания законов именуются corpus (лат.) – состав, Sammlung (нем.) – собрание, recueil (фр.) – сборник и даже code (англ.), хотя последнее в этом же языке означает один закон, кодекс.

Рассмотрим исторический экскурс в процесс систематизации законодательства.

Свод законов Республики Беларусь, как полное систематизированное собрание законодательных актов Республики Беларусь, формируется в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 19 января 1999 г. № 34 "О формировании и издании Свода законов Республики Беларусь". Решение о подготовке Свода законов принято в связи с назревшей необходимостью систематизации действующего законодательства, освобождения его от устаревших и противоречивых актов. Главное назначение Свода законов – упорядочить законодательство, определив место каждого нормативного правового акта в рамках четко обозначенной системы, сделать законодательство обозримым, понятным и удобным в пользовании.

Включаемые в Свод законов акты распределяются по структурным подразделениям Свода законов (разделам, главам, параграфам, пунктам) в соответствии со Структурой Свода законов, разработанной на основе Единого правового классификатора Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 4 января 1999 г. № 1, построенной по предметному признаку. В структурных подразделениях Свода законов акты располагаются по системе, обеспечивающей последовательное развитие темы. Акты помещаются в том структурном подразделении Свода законов, к которому они относятся по своему основному содержанию. Такие акты включаются в полном изложении. Наряду с актами в полном изложении в структурные подразделения Свода законов включаются отсылки к актам или их отдельным структурным элементам (статьям, пунктам), которые в соответствии с их основным содержанием расположены в другом структурном подразделении Свода, но содержат нормы, имеющие прямое отношение к тематике данного структурного подразделения Свода законов и без отсылки к ним материалы были бы неполными.

В Свод законов включаются следующие виды актов: Конституция Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь, акты Верховного Совета Республики Беларусь, межгосударственные и межправительственные договоры, вступившие в силу для Республики Беларусь, акты о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее указанных международных договоров, нормативные правовые акты Республики Беларусь, направленные на реализацию международных договоров. 

В Свод законов не включаются: акты о внесении изменений и (или) дополнений и о признании утратившими силу ранее изданных правовых актов, индивидуально-правовые (не нормативные) акты, в том числе акты оперативно-распорядительного характера, локальные акты, акты о проведении разовых мероприятий.

В целях систематизации нормативных правовых актов, включаемых в Свод законов, осуществляется комплексный анализ законодательных актов на предмет их согласованности, устранения противоречий и пробелов, анализ отсылочных и бланкетных норм, содержащихся в кодифицированных и иных законодательных актах и определение степени их реализации в законодательстве, разрабатываются предложения по упорядочению законодательства.

Текущую работу по формированию Свода осуществляет Национальный центр законодательства и правовых исследований (далее – Центр). В соответствии с поручением Президента Республики Беларусь от 8 сентября 2003 года совместными усилиями специалистов Центра и Национального центра правовой информации Республики Беларусь (НЦПИ) разработано программное обеспечение формирования, ведения, использования электронной версии Свода законов (ЭВСЗ), которое представлено в виде двух программ:

1) автоматизированной системы формирования и ведения электронной версии Свода законов (редактора ЭВСЗ), предназначенной для создания, ведения, продолжения работы по систематизации законодательства, актуализации полного систематизированного электронного собрания законодательных актов Республики Беларусь, межгосударственных и межправительственных договоров, вступивших в силу для Республики Беларусь;

2) информационно-поисковой системы "Свод законов Республики Беларусь" (ИПС ЭВСЗ), предназначенной для использования всеми, кто постоянно работает с нормативными правовыми актами, кому нужна систематизированная информация о законодательных актах, межгосударственных и межправительственных договорах, вступивших в силу для Республики Беларусь, актах о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее данных договоров. Прежде всего, это:

руководители различного уровня;

практикующие юристы;

работники научных организаций и учреждений, обеспечивающих получение образования;

студенты юридических факультетов вузов;

иные категории пользователей.

По своему качеству ЭВСЗ не уступает существующим банкам данных правовой информации – воспроизводит тексты нормативных правовых актов в контрольном состоянии, предоставляет возможность поиска документов по любому поисковому реквизиту, сортировки информации по заданным параметрам, вывода текста, как в файл, так и на печать и др.

Вместе с тем имеется и ряд преимуществ. В Своде законов акты располагаются не хаотично, а строго по предметному признаку по главам, параграфам, пунктам в соответствии со структурой Свода законов и системе, обеспечивающей последовательное развитие темы, позволяющей быстро и легко найти нужный акт, обозреть действующие акты в комплексе по каждому вопросу. В случаях, когда в актах, включенных в другие разделы, содержатся нормы, имеющие прямое отношение к тематике данного структурного подразделения Свода законов, имеют место отсылки к актам или их отдельным структурным элементам (статьям, пунктам).

Кроме того, в текстах актов выделены бланкетные нормы, реализация которых раскрывается через гиперссылки, что позволяет оперативно изучить акты, принятые в развитие данных норм, и сформировать достаточно полное представление о правовом регулировании.

28 декабря 2007 года в связи с завершением работы по подготовке к изданию Свода законов подписан Указ Президента Республики Беларусь № 684 "О внесении дополнений и изменений в некоторые указы Президента Республики Беларусь", в соответствии с которым издание Свода законов в электронной форме (банк данных правовой информации "Свод законов Республики Беларусь") осуществляется с 1 января 2008 года.

Указом № 684 ответственными исполнителями по формированию и изданию Свода законов определены НЦЗД и НЦПИ, что позволит двум центрам оперативно решать возникающие в процессе формирования и издания Свода законов проблемы.

Осуществление текущей работы по формированию и изданию Свода законов, проведение мероприятий по упорядочению законодательства и подготовке обновленного содержания Свода законов возложено на НЦЗД, обеспечение программного и технологического сопровождения Свода законов и его распространение – на НЦПИ.

Указом № 684 также установлен порядок распространения Свода законов в виде банка данных правовой информации "Свод законов Республики Беларусь" по аналогии с порядком распространения эталонного банка данных правовой информации.

Диаграмма 1. – Структура свода законов

Свод законов состоит из 16 разделов и включает около 4400 актов законодательства. (Диаграмма 1)

Диаграмма 2. - Свод законов в сфере международных отношений

Из них свыше 1150 актов национального законодательства и свыше 3200 актов в сфере международных отношений. (диаграмма 2)

Банк данных правовой информации "Свод законов Республики Беларусь" будет предоставляться:

высшим органам государственной власти и другим республиканским государственным органам (согласно приложению 1 к Положению о порядке распространения правовой информации в Республике Беларусь, утвержденному Указом Президента Республики Беларусь от 1 декабря 1998 г. № 565 "О порядке распространения правовой информации в Республике Беларусь") – безвозмездно по одному комплекту в пределах средств республиканского бюджета, выделяемых НЦПИ;

иным государственным органам (согласно приложению 2 к в Положению о порядке распространения правовой информации в Республике Беларусь, утвержденному Указом Президента Республики Беларусь от 1 декабря 1998 г. № 565 "О порядке распространения правовой информации в Республике Беларусь"), другим юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам, а также государственным органам сверх лимитов, установленных данным Положением – по ценам и тарифам на информационную продукцию, устанавливаемым НЦПИ по согласованию с Администрацией Президента Республики Беларусь.

31

4. Мероприятия по систематизации законодательства

Целостная, внутренне согласованная, стабильная система законодательства служит своеобразным индикатором подлинно демократического, социального и правового государства. Деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в единую внутренне согласованную систему называется систематизацией законодательства.
Необходимость систематизации законодательства, его укрупнения и кодификации с целью создания единой системы национального законодательства была определена в Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205.

Самым значимым и масштабным мероприятием по систематизации законодательства явилось формирование и издание Свода законов Республики Беларусь (далее – Свод законов).

В рамках работы над Сводом законов проводится инвентаризация законодательства, в ходе которой осуществляется тщательная ревизия действующего законодательства.

Каждый акт, подлежащий включению в Свод законов, подвергается всесторонней экспертной оценке. Так, на сегодняшний день, проанализировано более 48 тысяч правовых актов. По результатам проведенного анализа выявлены такие недостатки законодательных актов, как:

наличие устаревших актов (норм), невозможность применения их к новым отношениям;

наличие пробелов, коллизий или дублирующих норм;

декларативность и неконкретность правовых норм;

наличие множества актов, регулирующих одни и те же общественные отношения;

наличие множества отсылочных и бланкетных норм и недостаточная их реализация.

Для устранения указанных недостатков Центром осуществлен ряд мероприятий, направленных на систематизацию законодательства.

В соответствии с пунктом 42 плана подготовки законопроектов на 2006 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 4 января 2006 г. № 5, разработан проект Закона Республики Беларусь "О признании утратившими силу некоторых актов законодательства Республики Беларусь и отдельных положений актов законодательства Республики Беларусь в связи с формированием Свода законов Республики Беларусь". 27 ноября 2006 года Президентом Республики Беларусь подписан проект Закона Республики Беларусь "О признании утратившими силу некоторых актов законодательства Республики Беларусь и отдельных положений актов законодательства Республики Беларусь в связи с формированием Свода законов Республики Беларусь".

В ходе работы над проектом было проанализировано более 3700 актов (в том числе 348 законов, 1395 постановлений Верховного Совета Республики Беларусь, 1164 указа Президиума Верховного Совета Республики Беларусь, 820 постановлений Президиума Верховного Совета Республики Беларусь). Законом Республики Беларусь "О признании утратившими силу некоторых актов законодательства Республики Беларусь и отдельных положений актов законодательства Республики Беларусь в связи с формированием Свода законов Республики Беларусь" признаны утратившими силу 235 нормативных правовых актов Верховного Совета Республики Беларусь.

По поручению Администрации Президента Республики Беларусь на основании подготовленных Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь предложений о необходимости признания утратившими силу декретов (их отдельных положений) и указов Президента Республики Беларусь (их отдельных положений) был разработан проект Указа Президента Республики Беларусь "О признании утратившими силу некоторых правовых актов (их отдельных положений) Президента Республики Беларусь", который подписан Президентом Республики Беларусь 13 февраля 2007 г.

Данным Указом Президента Республики Беларусь от 13 февраля 2007 г. № 78 признаны утратившими силу 17 декретов Президента Республики Беларусь (их структурных элементов) и 27 указов Президента Республики Беларусь (их структурных элементов).

Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь в целях систематизации и упорядочения законодательства постоянно проводится работа по анализу декретов и указов Президента Республики Беларусь на предмет реализации их норм в законодательстве.

Так, в 2008 году по результатам проведенного анализа декретов и указов Президента Республики Беларусь на предмет реализации их норм в законодательстве подготовлены предложения о необходимости признания утратившими силу декретов и отдельных положений декретов Президента Республики Беларусь, указов и отдельных положений указов Президента Республики Беларусь в связи с реализацией их норм в законах.

При этом с участием заинтересованных государственных органов (организаций) был проработан весь массив изданных и действующих до настоящего времени декретов и указов Президента Республики Беларусь и внесены предложения о признании утратившими силу этих правовых актов (их отдельных положений) в связи с включением соответствующих норм декретов и указов в законы, утратой норм декретов и указов Президента Республики Беларусь своей актуальности.

Проанализировано свыше 300 предложений, поступивших от государственных органов (организаций), а также предложений Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, выработанных в процессе изучения состояния и практики применения законодательства.