Современные проблемы российского федерализма и пути их решения

       Юридическая природа  российского федеративного государства.

 

     Определяющим  фактором выбора формы государственного устройства России является многонациональный  состав ее населения (более 100 наций  и народностей), при том, что 81,5 % населения  составляют русские, 3,7% -татары, 2,9% - украинцы, 1,2% - чуваши, 0,9% - башкиры, 0,7% - мордва, 0,6% - чеченцы и т.д. Федерация, позволяющая избежать сверх централизации с одной стороны, и устанавливающая гарантии прав субъектов Федерации, является оптимальной формой национально-государственного устройства для России.

     Следует выделить юридические признаки Российской Федерации, которые позволяют отнести  ее к числу федеративных государств:

     1) территория Российской Федерации  состоит из территорий субъектов  Федерации, которые представляют  собой ограниченно-правоспособные государственные образования, обладающие определенной учредительной властью;

     2) компетенция между Федерацией  и ее субъектами разграничивается  федеральной конституцией;

     3) в российском государстве верховная  законодательная, исполнительная  и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам;

     4) субъекты Федерации обладают  правом принятия собственной  Конституции (Устава), имеют сои  высшие законодательные и исполнительные  органы;

     5) в России существует единое  гражданство;

     6) в российском парламенте – Федеральном Собрании Российской Федерации – имеется палата представляющая интересы субъектов Федерации (Совет Федерации);

     7) внешнеполитическую деятельность  осуществляют федеральные органы  государственной власти. Они официально  представляют Российскую Федерацию в межгосударственных отношениях.

     Российская  Федерация – нетипичная, отклоняющаяся  от классических образцов федерация. Она  является асимметричной, потому что  ее субъекты обладают различным конституционным  статусом, тогда как в симметричной федерации субъекты равностатусны. Особое правовое, а по ряду позиций положение в России занимают республики, автономные округа, автономная область.

     Конституция РФ 12 декабря 1993 года заложила конституционные  основы российского федерализма, среди  которых выделяют: целостность и неприкосновенность российской территории; равноправие всех субъектов Федераций; строительство и развитие РФ на двух равнозначных основах: национально-территориальной и территориальной; признания обладания государственным суверенитетом за РФ, а не за ее субъектами.

     В зависимости от видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяют два  типа федераций: конституционные и  договорные. Конституционные федерации создаются как бы «сверху» в результате принятия Конституции, а договорные возникают «снизу» на основе соглашения, договора между субъектами федеративных отношений.

     В науке конституционного права относительно юридической природы современной  РФ высказываются разные суждения. Одни ученые считают, что закрепленные в Федеративном Договоре система федеративных отношений позволяет считать Россию договорной Федерацией. Другие придерживаются противоположной точки зрения, полагая, что отечественная Федерация имеет конституционную форму и именно конституционным путем разграничивается компетенция между Федерацией в целом и ее субъектами, обсуждаются вопросы статуса территорий, изменения границ или объема полномочий ее субъектов. Тогда о договорной природе РФ в данном случае речи быть не может. Здесь следует учитывать, что концепция договорной федерации может служить идейным обоснованием распада федерации, т.к. ее субъекты, считая себя равноправными участниками договора, предусматривают возможность его одностороннего расторжения.¹

     И, наконец, высказывается мнение о  том, что Россия – конституционно-договорная Федерация. Этот вывод делается на основании того, что ряд положений Федеративного Договора нашли отражение в Конституции РФ 1993 года, и он продолжает действовать в части, не противоречащей Основному Закону. Такие концептуальные дискуссии свидетельствуют о не завершенности федеративного строительства в современном российском государстве.

     Конституционное регулирование компетенции  в РФ

 

     Государственный суверенитет в деятельности органов  государственной власти по реализации внутренних и внешних функций государства. Только через основные функции государственной власти суверенитет воплощается в жизнь, становится фактическим свойством власти. Для того, чтобы выполнить данные функции, государство должно обладать определенной компетенцией.

     Компетенция — это определяемый Конституцией или законом объем полномочий государственного органа или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности.

     По  отношению к государству —  это круг прав и обязанностей в  определенных сферах общественных отношений. Компетенция государства может быть реализована не только через органы государства, но и через референдум и другие институты прямой демократии.

     Федеративное  устройство предопределяет разграничение  компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов. Компетенция государственного органа по устоявшемуся в юридической науке мнению определяется через предметы ведения и полномочия. При этом предмет ведения государственного органа — это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено соответствующими нормативными актами к компетенции данного органа. Тогда как полномочия органа государственной власти включают в себя права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов и осуществления иных государственно-властных действий в определенной сфере общественных отношений.²

     В соответствии с Конституцией РФ 1993 года компетенция государственных  органов Федерации и ее субъектов  разграничивается на:

     • исключительную компетенцию федеральных  органов власти;

     • совместную компетенцию органов  государственной власти Федерации  и ее субъектов;

     • исключительную компетенцию органов  государственной власти субъектов  Федерации.

     К исключительной компетенции федеральных  органов власти относятся все  вопросы, связанные с функционированием государства на международной арене, вопросы, требующие единого регулирования по всей стране (энергетическая, космическая системы, денежная система и др.), федеральная собственность и управление ею, установление федеральных налогов и сборов, федеральные органы власти, федеративное устройство и территория России. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют права вторгаться в исключительную компетенцию федеральных органов.

     Предметы  совместного ведения в отличие от предметов находящихся в исключительном ведении Федерации, предполагают, что центр и субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.

     Исходя  из смысла ст. 72 Конституции РФ предметы совместного ведения можно условно  подразделить на несколько групп.

     1. Вопросы государственного строительства  и защиты прав и свобод:

     • обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам;

     • защита прав и свобод человека и  гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;

     • защита исконной среды обитания и  традиционного образа жизни малочисленных  этнических общностей;

     • установление общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления.

     2. Вопросы, регулирования экономики,  социального и культурного развития:

     • разграничение государственной  собственности;

     • установление общих принципов налогообложения  и сборов в Российской Федерации;

     • общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

     • охрана памятников истории и культуры;

     • координация вопросов здравоохранения;

     • защита семьи, материнства, отцовства  и детства;

     • социальная защита, включая социальное обеспечение.

     3. Вопросы экологии и экологической безопасности:

     • вопросы владения, пользования и  распоряжения землей, недрами, водными  и другими природными ресурсами;

     • природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической  безопасности;

     • особо охраняемые природные территории;

     • осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

     4. Вопросы, деятельности правоохранительных  органов и функционирования правовой  системы:

     • кадры судебных и правоохранительных органов;

     • адвокатура, нотариат;

     • административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

     5. Координация международных и  внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

     Здесь действует правило о том, что  если международный договор Российской Федерации затрагивает вопросы, отнесенные к ведению субъекта Федерации, то требуется согласование с его  органами власти. Субъекты Федерации вправе представлять федеральным органам государственной власти рекомендации о заключении международных договоров, касающихся их интересов.

     Уже сложилась определенная иерархия правовых источников, регулирующих совместную компетенцию органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Здесь определяющим актом является федеральная Конституция. На ее основе принимаются федеральные законы, которым не могут противоречить законы субъектов Федерации. Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 года к числу нормативных актов данной сферы правового регулирования отнесены договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. В настоящее время по состоянию на август 1999 года такие договоры заключены с 46 субъектами Федерации и в их развитие подписано несколько сотен соглашений на уровне исполнительных органов государственной власти.

     Проблемы  определения прав Федерации и  ее субъектов в рамках их совместной компетенции, как показывает практика, являются одними из самых трудноразрешимых в федеративном строительстве. С одной стороны, здесь не предполагается жесткая регламентация на уровне федерального законодательства, с другой стороны, конституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти диктует необходимость установления на уровне Федерации единых принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

     Данную  задачу сейчас решает упомянутый ранее  Федеральный закон от 24 июня 1999 года, который сформулировал в качестве руководящих начал регулирования  данной сферы отношений следующие  принципы.

     • Принцип конституционности, который означает, что федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, в том числе договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ как предметы исключительного ведения Российской Федерации, так и предметы совместного ведения. При этом данные нормативные правовые акты не могут содержать положений, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъекта Федерации, ущемлению или утрате основных прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти.