Становление института Президента в России

_________________

 ¹Окуньков Л.А. Конституционный статус Президента Российской Федерации. В кн.: Конституционное законодательство Под ред. Тихомирова. — М., 1999.

правительства и парламента. Будучи главой государства, Президент представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Именно в этом качестве Президент обеспечивает устойчивость и преемственность механизма государственной власти, координацию и взаимодействие всех органов государственной власти. Президент «призван цементировать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти»¹. Как глава государства Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, имеющее значение не только для исполнительной власти, но и для органов, представляющих другие ветви власти.

Функция гаранта требует  от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях, — естественно, не вторгаясь в прерогативы парламента»³.

 «Среди многочисленных  указов и распоряжений Президента, принятых в последние годы, — пишет Л.А. Окуньков, — крайне мало решений, которые содержат предписания в адрес конкретных органов власти, нарушивших Конституцию России, и в которых содержится принципиальная оценка допущенных нарушений. Будучи гарантом Конституции Российской Федерации, Президент должен принимать все необходимые меры по ее соблюдению и обеспечению верховенства (высшей юридической силы) на территории России. Однако в течение более двух лет со времени вступления в силу Конституции действенных мер по приведению в соответствие с ней конституций и уставов субъектов Федерации не принималось.

Заключение договоров  о разграничении полномочий между  Российской Федерацией и республиками, входящими в ее состав, не решало проблемы, так как после подписания договоров большинство республик не привели в соответствие с федеральной Конституцией некоторые положения своих конституций. Со стороны Президента не было ни одного запроса в  Конституционный  Суд о соответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений упомянутых актов ряда республик и некоторых других субъектов Федерации, хотя о них хорошо известно властным структурам и широкой юридической общественности.

Лишь 5 октября 1995 г. был издан Указ по вопросу обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов краев, областей и других субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам¹. Признавая недопустимым нарушение Конституции и федеральных законов органами государственной власти субъектов Федерации при разработке и принятии ими нормативных правовых актов, Президент предложил этим органам устранить имеющиеся противоречия с положениями Конституции и федеральными законами. Можно предположить, что при невыполнении этого предписания упомянутыми органами Президент обратится в Конституционный Суд с конкретными запросами по поводу тех положений конституций, законов и иных актов, которые до сих пор не приведены в соответствие с федеральной Конституцией. Пока таких обращений Президента в Конституционный Суд не было.

Нельзя не обратить внимания на запоздалость предписаний этого  Указа о неукоснительном соблюдении положений Конституции при подготовке и принятии основополагающих правовых актов субъектов Федерации. Как известно, большинство конституций и уставов в регионах уже приняты. Особенно актуален и безотлагателен пересмотр тех из них, где имеются положения, не согласующиеся с основами конституционного строя Российской Федерации, ее государственной целостностью, единством системы государственной власти, равноправием граждан и другими конституционными принципами»¹.

___________________

¹Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практи¬ка- — М.,1996. С.104—105.

§ 1.3 Полномочия Президента РФ по формированию  государственных органов

Полномочия Президента по формированию органов  государственной  власти регулируются в двух основных формах:

а) Президент в пределах своей компетенции создает новые или упраздняет уже имеющиеся органы государственной власти

б) Президент в пределах своей компетенции назначает  или участвует в назначении, а  также освобождает или участвует  в освобождении соответствующих должностных лиц.

Полномочия Президента в области кадровой политики относятся к числу важнейших полномочий главы государства, позволяют ему в широком смысле этого слова разместить на ведущих постах государственных органов свою команду. Но кроме того следует иметь в виду, что Конституция не отдает право назначения должностных лиц безоговорочно в одни руки, т.е. Президенту, а предусматривает различные формы их назначения. Некоторые из должностных лиц назначаются и освобождаются от должности Президентом непосредственно, другие — по представлению или после консультации с соответствующими федеральными государственными органами, или по их предложению.

Основные полномочия Президента РФ в области кадровой политики закреплены в ст. 83 Конституции  РФ. Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ.

Согласие Государственной  Думы дается в форме постановления, которое принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Данное  Государственной Думой  согласие на назначение конкретного  лица Председателем Правительства не связано сроком полномочий Думы и действует до тех пор, пока Правительство либо не сложит с себя полномочия в связи с вступлением в должность нового Президента РФ, либо пока оно не уйдет в отставку по решению Президента.

После вступления в должность или после отставки Правительства Президент вносит предложение о кандидатуре Председателя Правительства не позднее двухнедельного срока. Если предложенная Президентом кандидатура отклоняется Государственной Думой, то новая кандидатура должна быть внесена Президентом в течение недели (ст. 111 и 117 Конституции). Это направлено на то, чтобы Правительство как носитель исполнительной власти в стране действовало практически без сколько-нибудь продолжительных интервалов.

В соответствии со ст. 83 Конституции Президент принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации. При этом, если при назначении Председателя Правительства необходимо согласие Государственной Думы, то решение об отставке Правительства принимается Президентом самостоятельно.

Президент назначает  на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (ст. 83). Условием реализации этого правомочия является то, что указанное назначение на должности н освобождение от них производится «по предложению Председателя Правительства», причем не оговаривается, в каком порядке и в какой форме это предложение делается, хотя, по нашему мнению, эти процедуры следовало бы закрепить законодательно, что позволило бы избегать случайных, неоправданных назначений на столь высокие должности.

Президент в соответствии с п. «е» ст. 83 Конституции РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Су* да Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской!« Федерации, вносит в Совет Федерации предложение об освобождении! от должности Генерального прокурора Российской Федерации.

Что же касается судей  других федеральных судов, то они назначаются непосредственно Президентом РФ.

В п. «г» ч. 1 ст. 83 Конституции  РФ,  сказано, что Президент Российской Федерации «представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит вопрос перед Государственной Думой об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации».

Такой порядок назначения и освобождения Председателя Государственного банка РФ обеспечивает независимость Центрального банка России от других органов государственной власти.

Президент назначает  и освобождает высшее командование Вооруженных Сил России, так как Президент по должности является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

Президент России назначает  и отзывает после консультаций с  соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Согласно той же ст. 83 Конституции РФ Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации;

формирует Администрацию  Президента Российской Федерации;

назначает и освобождает  полномочных представителей Президента Российской Федерации.

Значительное число  должностных лиц, указанных в  ст. 83 Конституции (так же как и  судьи «других федеральных судов»), назначаются и освобождаются от должности лично Президентом Российской Федерации.

Что же касается работников аппарата Администрации Президента, Совета Безопасности РФ, вновь созданного Государственного Совета РФ. то естественно, что абсолютное большинство из них назначается и освобождается не Президентом, а руководителями аппаратов этих государственных органов.

§ 2.3 Полномочия Президента  в области обороны и безопасности.

Организация обороны  страны, обеспечение  ее безопасности — одна из главных функций главы государства.

Здесь Президент не только принимает конкретные, оперативные  меры и обеспечивает согласованное функционирование всех органов. Его

прямая обязанность, и  об этом, произнося присягу, Президент  клянется народу — «защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства» (ч. 1 ст. 82 Конституции РФ).

Присяга отнюдь не чисто  символический акт вступления в должность. Во многих странах нарушение Президентом присяги народу может повлечь ответственность в виде отрешения от должности⁴.

Конкретные полномочия Президента в организации обороны  страны и обеспечении ее безопасности весьма обширны и разнообразны. Конституция определяет их, как правило, в общем виде, а дальнейшая конкретизация осуществляется федеральными законами и указами Президента.

Президент является Верховным  Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации (ст. 87 Конституции). Согласно Закону об обороне он утверждает концепцию и планы строительства Вооруженных Сил, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования.

Президент, являясь Верховным  Главнокомандующим Вооруженными Силами, утверждает военную доктрину Российской Федерации.

Президент РФ в соответствии с пунктом «ж» ст. 83 Конституции  РФ и Законом РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» формирует и возглавляет Совет Безопасности. Согласно утвержденному Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. (в редакции Указа Президента РФ от 15 ноября 1999 г.) Положению о Совете Безопасности Российской Федерации, этот конституционный орган осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведение единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Этот орган призван обеспечивать условия для реализации Президентом его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета России, ее независимости и Государственной целостности.

§ 3.3.Полномочия Президента РФ  в области  внешней политике.

    В соответствии с Конституцией РФ Президент  России не только определяет основные направления внешней политики государства ( 3 ст. 80), но также осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (п. «а» ст. 86).

Осуществляя внешнеполитический курс, Президент устанавливает прямые контакты с главами других государств (в частности, путем государственных визитов в зарубежные страны, приема глав зарубежных государств в своей стране, переговоров с ними, определения взаимных интересов, установления сотрудничества, посещения влиятельных международных организаций и выступления в их центрах), систематически ведет прямые телефонные переговоры с главами государств и премьер-министрами некоторых сопредельных стран и других государств, участвует лично в важнейших международных совещаниях и т.п.

Президент полномочен вести переговоры и подписывать международные договоры как глава государства, представляющий Российскую Федерацию в международных отношениях. Это соответствует международному обычаю, в соответствии с которым за главой государства признается право осуществлять свои конституционные полномочия, в частности вести переговоры, заключать соглашения и договоры на территории как своей страны, так и иностранного государства при временном на ней пребывании. При этом глава государства не нуждается в специальных полномочиях, поскольку он ими обладает по занимаемой им должности.

Президент подписывает  также ратификационные грамоты, т.е. документы, свидетельствующие об утверждении федеральным законом международного договора Российской Федерации. Если договор двусторонний, то стороны обмениваются ратификационными грамотами, если же договор¹ многосторонний, то его участники сдают все ратификационные грамоту одному из участников договора — депозитарию. Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Эта процедура нередко сопровождается обменом мнениями по вопросам, имеющим существенное политическое значение, и потому не может считаться, как об этом иногда говорят, чисто протокольной. Ратификационная грамота направляется главой иностранного государства Президенту России и удостоверяет, что указанное в ней лицо, т.е. дипломатический представитель, представляет интересы направившего его государства и его словам и действиям надлежит верить. Направление отзывной грамоты означает прекращение полномочий указанного в ней лица.

Руководство Президента внешней политикой в значительной степени проводится через Министерство иностранных дел, которое подведомственно  Президенту по вопросам, закрепленным за Президентом Конституцией и законодательными актами Российской Федерации.