Юридическая практика: виды и эффективность

Принятие решения о  подготовке законопроекта знаменует  собой начало законотворческого  процесса. С принятием такого решения  определяется  тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.

По предлагаемому к  разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий  смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости  от научной обоснованности концепции  определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается  также и отнесение его к  определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования.  Конституция I993 г. внесла существенные изменения в  структуру законодательства, углубив и расширив его. Поленина выделяет несколько уровней иерархической структуры:

1/ подзаконные нормативные  акты;

2/ нормативные указы;

3/ "простые" федеральные  законы;

4/конституционные федеральные  законы;

5/ Конституция РФ /как целое/;

6/ Положения гл.1  Основы конституционного строя Конституции РФ I993 г.[14]

Естественно важным является вопрос о том, кто готовит законопроект. Сложившаяся юридическая практика идет "ведомственным" путем, т.е. правоподготовительная  деятельность осуществляется министерствами и ведомствами. Основные адресаты в  планах законопроектных работ - Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции. Основная тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных структур, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления. Другой негативной чертой, на наш взгляд, является деперсонифицированность проекта, когда официальным автором является ведомство, а конкретные создатели просто неизвестны и не несут за свое детище никакой ответственности.

Сложившаяся ситуация естественно  привлекает внимание ученых-правоведов. Большинство склоняется к тому, что  подготовкой законопроектов аппарат  заниматься не должен. В частности  С.С. Алексеев выступил с предложением передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. "Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением".[15]

Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление соответствующего конкурса среди авторских  коллективов. Еще один момент, на котором  бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов парламента. Европейская  практика показывает, что такого понятия  нет вообще, депутаты работают только с готовым проектом, который создается  специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с законодательной  инициативой, внести обоснованное предложение  о законодательном нововведении и отстаивать его". Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а/ законопроектов и поправок к ним;

б/ законодательных предложений  о разработке и принятии

новых федеральных конституционных  законов и федеральных законов;

в/ законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие  законы РФ и законы РСФСР либо о  признании этих законов  утратившими силу".[16]

Если такая инициатива будет одобрена, то ее "обработкой" займутся профессионалы. На наш взгляд, это существенно сократило бы количество "некачественных" проектов, а возможно даже и законов. Сам  процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди  которых можно выделить:

1. Создание концепции будущего  закона;

2.Анализ существующих  норм, регулирующих данные отношения  и изучение соответствующего  мирового опыта;

3. Непосредственная работа  над текстом проекта;

4. Экспертиза готового  законопроекта.

Особое внимание, на наш  взгляд, следует уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти объективно необходимое сочетание  юридического и практического содержания акта, что требует привлечения, как  юристов, так и специалистов в  конкретно необходимых областях знаний /экономистов, социологов, психологов/. Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать мировой  опыт правового решения данного  вопроса. Но здесь  следует  избегать копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям,  учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.

В процессе составления проектов некоторых законов возникает  необходимость подготовить другие акты, развивающие и конкретизирующие закон. Обычно в тексте основного  закона разрешается вопрос о подготовке и принятии таких актов, предусматривается  пункту с соответствующим поручением о порядке их издания. Но это еще  не гарантирует своевременную подготовку всего комплекса норм для решения  конкретного вопроса. Думается, целесообразно  было бы принятие пакета необходимых  документов по данному вопросу, что  принято в законотворческой технике  других стран. Одновременная разработка комплекса документов от закона до инструкций министерств и ведомств предупреждало бы недоразумения  и неясности, возникающие при  применении основного закона в отсутствие разъясняющих нормативных актов, а  также исключило бы противоречия между ними.

Обсуждение, доработка и  согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта  рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения  и замечания, высказанные при  обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется.

Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой  поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что  обусловлено их исключительной важностью  и значимостью для регулирования  общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко  используется его всенародное обсуждение.

Основным инструментом выражения  мнения общественности является пресса, которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую  тенденцию отмечают и юристы, подчеркивая, что "поток" предложений в печати и, особенно, в письмах граждан  о необходимости принятия того или  иного закона либо ценой их серии  увеличивается".[17]

Таким образом, мы имеем дело с феноменом инициирования законодательных  предложений в прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых законопроектов, но и выявления и анализа законодательных  проблем. Задача общественной дискуссии  в печати состоит в том, чтобы  выяснить многообразие альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили бы базой для  эффективного решения. К сожалению, для ряда современных изданий  характерны низкая культура дискуссий  по важнейшим государственно-правовым вопросам, нетерпимость к иным позициям. Важным остается вопрос о порядке  учета высказанных в прессе законодательных  предложений. Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не имеем. Анализ показывает, что  лишь небольшая часть предложений  и замечаний к законопроектам используется в их окончательном  варианте. Судьба остальных остается неизвестной, как и мотивы, по которым  были отклонены те или иные замечания. В связи с этим, думается, необходимо придать каналам общественного  мнения большую упорядоченность  и эффективность, в частности, выделить в банке данных парламента блок "предложения  общественности" для их автоматизированной обработки и использования. Тогда  по каждому законопроекту можно  будет давать концентрированно обработанную и достаточно объективную  информацию.

Существует также много  негативных моментов. Порой общественное мнение буквально опутывает все  фазы подготовки принятия законов. Вихрь  мнений, интересов, позиций подчас настолько  силен, что законодатели действуют  как бы в "безальтернативном" режиме. Смещаются их собственные оценки, и в стороне остаются другие источники  информации, необходимые депутатам.

Стихийно взрывающееся общественное мнение нередко мешает подготовить  проект на добротной научной основе, взвесить все варианты и просчитать последствия.

Весомость общественного  мнения усиливается от сочетания  с другими видами информации. На каждом этапе законодательного процесса целесообразно пользоваться "информационной комбинацией", т.е. умело сочетать все виды и источники информации.

Для будущего закона важно, если пресса, научные работники, а также  социологические опросы и публичные  дискуссии спокойно и компетентно  обнажают проблемы, требующие законодательного решения.

В подготовке законопроекта  ведущая роль, несомненно, принадлежит  специалистам и депутатам. Общественное мнение может лучше выразить себя в альтернативных проектах. Думается, что целесообразно было бы готовить и вносить такие проекты заранее, видя за ними определенные общественные слои с их запросами, интересами, потребностями, сопоставляя варианты проектов и  выбирая лучший.

Подготовка проекта заканчивается  решением органа, его готовившего, о  направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Если проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной  Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии представить  проект на рассмотрение Государственной  Думы.

Факт внесения выработанного  проекта в законотворческий орган  имеет официальное юридическое  значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной  воли, и начинается новый этап - закрепление  этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с  рассмотрением проекта в официальном  порядке и вынесением решения.

Утверждение законопроекта  является центральной стадией законотворческого  процесса, т.к. именно на этом этапе  происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.

Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона: внесение проекта на обсуждение законотворческого  органа,  непосредственное обсуждение проекта,  принятие закона, его обнародование /опубликование/.

Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к направлению  полностью готового проекта в  законотворческий орган.

В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение.

Первый - кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта.  Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.

Такая градация необходима для  характеристики права законодательной  инициативы. В содержании права законодательной  инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно  предоставляет возможным, правомочные  осуществлять его субъекты, последствия  реализации этих действий.

По первому элементу права  законодательной инициативы в специальной  литературе высказываются две точки  зрения: согласно одной из них,  под "правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти"[18]. Представители другой точки зрения дают более широкое толкование. Они включают сюда "право вносить готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих".[19]

По сути,  широкая трактовка права законодательной инициативы вытекает из Конституции РФ.

Определяющим элементом  содержания права законодательной  инициативы является субъектный состав. Установить носителя права законодательной  инициативы несложно. Таковым может  быть любое лицо, орган или организация, наделенная правом вносить законопроекты  в высшей представительный орган  власти и реализующие это право. Согласно ст.104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены  Совета Федерации, депутаты Государственной  Думы, Правительство РФ, законодательные /представительные/ органы власти субъектов  РФ, Конституционный Суд, Верховный  Суд РФ, Высший Арбитражный Суд. Сложнее  установить,  кто является субъектом в отношении права законодательной инициативы. Правоотношение законодательной инициативы как субъективное право и корреспондирующая ему обязанность возникает лишь в том случае, когда внесен законопроект и если к нему приложена, требуемая законодателем документация.

Право законодательной инициативы возникает только с момента внесения законопроекта. Этому праву соответствует  обязанность законотворческого  органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в  повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть его и принять  решение.

Необходимо учитывать, что  законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого  органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором  он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно,  должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.