Конституционные основы федерализма в России

Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм.

1. Государственная целостность Российской Федерации. Государственная целостность - неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что государственный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Федерации, но не ее субъектам. Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации. Российская Федерация имеет единую территорию в пределах государственной границы, единое гражданство, Конституцию, единое экономическое пространство.

2. Единство системы государственной власти. Данный принцип означает как общие основы построения органов государственной власти Федерации и субъектов, так и проведение общей государственной политики.

Принцип единства системы государственной власти выражается, прежде всего, в единстве системы органов государственной власти. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Система органов судебной власти в Российской Федерации в большей своей части является централизованной. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, районные суды, военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

3. Провозглашение равноправия субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации, а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Равноправие субъектов Российской Федерации означает равные возможности в обладании и осуществлении правами и обязанностями. Естественно, различные субъекты Российской Федерации обладают различными экономическими, социальными и политическими особенностями, что создает различие в их правовом статусе, то есть наличном объеме реализуемых субъектом Российской Федерации прав и обязанностей.

4. Равноправие и самоопределение народов в Российской  Федерации. Право народов на самоопределение является общепризнанным принципов международного права, установленным в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям. Право самоопределения народов как принцип российского федерализма следует отграничивать от права наций на самоопределение как принцип международного права. Во втором случае нация выступает как территориально-политическая общность, формирующая суверенное государство. В этом смысле можно говорить о «российской нации», «российском народе» как о совокупности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан (независимо от национальности).

5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а также заключения договоров и соглашений.

При разграничении предметов ведения и полномочий должны соблюдаться следующие основные принципы:

1) конституционность: законы и иные  нормативно-правовые акты РФ и  субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и предметы совместного ведения. Указанные акты не могут быть приняты, если их принятие ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате признаваемых и гарантируемых Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности РФ и единств системы государственной власти в РФ;

2) верховенство Конституции РФ  и законов РФ: в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ и федеральных законов по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения действуют положения Конституции и законов РФ;

3) равноправие субъектов РФ при  разграничении предметов ведения и полномочий;

4) недопустимость ущемления прав  и интересов субъектов РФ: при  разгра-ничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ;

5) согласование интересов федерации и интересов субъектов РФ в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов РФ, заключения договоров и соглашений;

6) добровольность заключения договоров  и соглашений;

7) обеспеченность ресурсами: при  разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий;

8) гласность заключения договоров и соглашений.

В теории выделяют также такие принципы как единство федеральной правовой системы, единство экономического пространства и наличие финансовой системы.

Единство правовой системы гарантировано несколькими положениями Конституции Российской Федерации. Основным из этих положений является ст.15 Конституции Российской Федерации: Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы и иные правовые акты включают в себя также законы и правовые акты субъектов Российской Федерации.

Принцип единства федеративной правовой системы просматривается также и в ст. 72 Конституции Российской Федерации: в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».3

Если по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, последние должны соответствовать федеральным законам о предметах совместного ведения (ст. 76 Конституции РФ). Основной приоритет федеральных законов над законами и другими нормативными актами субъектов Российской Федерации сформулирован в ст. 76 Конституции РФ.

Особенностью Конституции Российской Федерации является тот факт, что она содержит дополнительные положения, целью которых является гарантирование единого экономического пространства во всей федерации. Основным положением в этом отношении является статья 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Это положение является одним из основных принципов конституционного строя.

Финансовая система является краеугольным камнем любого федеративного государства и материальным показателем гарантии существования и автономии союза (федерации) и его составляющих территориальных единиц. Особенностью финансовой системы в федеративном государстве является основной вопрос федерализма4. Финансовая система является гарантией конституционного распределения материальных полномочий, потому что это распределение полномочий на самом деле постепенно перестанет существовать, если союз или его территориальные составляющие не будут иметь в своем распоряжении финансовые средства, необходимые для выполнения своих задач. Поэтому финансовая система обнаруживает всю серьезность сбалансированной федеративной государственной системы.

В Конституции РФ 1993 года отсутствует финансовая система. Этот факт здесь только оговаривается без объяснения причин этого отсутствия. Конституция РФ умалчивает обо всех видах налогов, о федеральных налогах, о налогах субъектов Российской Федерации или местных налогах. В Конституции также ничего не говорится о возможном (вертикальном или горизонтальном) финансовом выравнивании. Конституция ограничивается тем, что она регулирует проблемы ведения в этом отношении:

- в ведении федерации находятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (ст. 71 Конституции РФ);

- в совместном ведении федерации и ее субъектов находится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ);

- в соответствии со ст. 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом;

- органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет и устанавливают местные налоги и сборы (ст. 132 Конституции РФ).

Конституционный Суд в решении от 21 марта 1997 года постановил, что только те региональные налоги могут считаться законными, которые установлены субъектами Российской Федерации в соответствии с федеральным законом, который определяет список налогов и сборов. Таким образом, право субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, устанавливать налоги - право налогообложения - имеет производный характер5.

2.4. Соотношение Конституции Российской Федерации и конституций республик, уставов других субъектов Российской Федерации

Отношения центра и субъектов Федерации в России поставлены на правовую основу. Конституцией разграничены предметы ведения и полномочия каждого субъекта Федерации: определено, какие вопросы решают только центральные органы правления, такие как внешняя политика, оборона, федеральные энергетические системы, транспорт, связь, какие относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов: природопользование, образование, культура, здравоохранение.

Регламентация прочих вопросов составляет область исключительного ведения субъектов Федерации. По этим вопросам региональные органы правления обладают всей полнотой государственной власти. При принятии федерального закона по вопросам, не входящим в компетенцию центральных органов правления, действуют нормативно-правовые акты субъекта Федерации.

В Конституции заложен принцип сохранения целостности государства, который, однако, может сочетаться с правом наций на самоопределение в Российской Федерации. Подчеркивается, что право одной нации на самоопределение всегда ограничено правом другой нации, а право отдельной нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального народа на сохранение целостного государства. Наряду с национальным, правовым и экономическим регулированием отношений между субъектами и центром в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему государственной исполнительной власти в стране.

Таким образом, конституционные основы российского федерализма создают предпосылки для совершенствования управления огромной страной, упрочения государственности, территориальной и социальной целостности, развития демократии посредством соблюдения прав и законных интересов различных национальностей, обеспечения необходимого баланса экономи-ческих, политических, этнических и социальных сторон общественной жизни.

В системе нормативных правовых актов каждого субъекта Федерации есть акты, которые имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и иным правовым актам данного субъекта.

В республиках такими актами являются их конституции, в других субъектах Федерации (краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах) – их уставы. Конституции и уставы представляют собой акты учредительного характера.

Конституция и устав как учредительные документы, определяющие на основе федеральной Конституции статус данного субъекта, равнозначны. Уставы некоторых областей и других субъектов, как и конституции республик, именуются основными законами. Эти акты закрепляют статус данного субъекта в составе Российской Федерации: основы взаимоотношений с Федерацией, полномочия субъекта, систему его органов государственной власти, избирательную систему, организацию местного самоуправления и другие аспекты устройства данного субъекта.

Все иные акты субъекта Федерации не могут противоречить конституции или уставу.

В некоторых республиках и областях имеются соответственно конституционные и уставные суды. Они разрешают дела о соответствии нормативных актов субъектов Федерации их конституциям и уставам.