Политика борьбы с преступностью и уголовное право в изменяющейся Европе

41. Различия между национальными нормами по обеспечению банковской тайны не должны служить препятствием эффективному международному сотрудничеству в борьбе с организованной и экономической преступностью.

42. Необходимо изучить возможности оказания международной поддержки реализации запретов, предусмотренных в пункте 19 настоящих Рекомендаций.

ПОЯСНИТЕЛЬНЫЙ МЕМОРАНДУМ

В соответствии с предложениями, внесенными европейским комитетом по проблемам преступности (СDРС), программа межправительственных действий Совета Европы на 1992 г. содержала новый проект относительно расширяющейся Европы, названный "Политика борьбы с преступностью и уголовное право в изменяющейся Европе".

Цель данного проекта состояла в предвидении ситуаций и проблем, которые могут привести к изменениям в Восточной, Центральной и Западной Европе, а также в предложении соответствующих мер.

Эти изменения расценивались как результат действия разнообразных причин, которые включали открытие границ в глубине Европейского союза, свободное перемещение людей в расширенной Европе, именно как следствие демографических и политических изменений в широком смысле слова.

Генеральный секретарь создал группу специалистов для определения функций проектной группы "Политика борьбы с преступностью и уголовное право в изменяющейся Европе", которой была поручена реализация проекта.

Проектная группа между декабрем 1992 г. и мартом 1996 г. собиралась шесть раз. Работая на базе ответов на анкету, которую она разработала и разослала странам-участницам, группа представила комитету СDРС два текста.

1) проект доклада по структуре и характеру изменений преступности в Европе;

2) настоящий пояснительный меморандум и проект рекомендаций по существу вопроса.

Проект Рекомендаций был рассмотрен и одобрен комитетом СDРС во время 45-й пленарной сессии в июне 1996 г. Настоящее экспозе было принято там же. Во время 572-й встречи (5 сентября 1996 г.) комитет министров принял Рекомендации № R(96) 8 и разрешил публикацию пояснительного меморандума.

ОБЩИЕ ЗАМЕЧАНИЯ

Текст Рекомендаций разделяется на две части: "Меры борьбы с преступностью во внутреннем плане" и "Меры борьбы с преступностью в международном плане".

Поручение группе разработчиков включало также рассмотрение фактов насильственного поведения, включая нетерпимость. На первой встрече в верхах в Вене в октябре 1993 г. главы государств и руководители правительств стран-членов Совета Европы решили учредить комитет правительственных экспертов, названный европейской комиссией по расизму и нетерпимости, для изучения данных проблем. Вышеназванная проектная группа не сочла нужным включать указанные проявления в свой труд в качестве основной темы. В соответствии с резолюцией № 2 19-й конференции европейских министров юстиции (г. Ла-Валетта, июнь 1994 г.) группа внесла соответствующий вклад в работу европейской комиссии по расизму и нетерпимости, передав в ее распоряжение все имеющиеся документы по данному вопросу.

В рекомендациях не раскрывается широко тема терроризма, хотя составители признавали, что существует оперативная связь между терроризмом и организованной преступностью, прежде всего по финансовым интересам. Тем не менее они сочли, что терроризм создает особые проблемы, требующие соответствующих подходов.

КОММЕНТАРИИ по ПУНКТАМ РЕКОМЕНДАЦИЙ

По пункту 1. Совет Европы является организацией, служащей интересам единства Европы, демократического плюрализма, приоритета закона и защиты прав человека.

Демократия, главенство права и соблюдение прав человека составляют три принципа, которые позволяют анализировать структуру политической власти, в особенности отношения между политической властью и индивидуумом для того, чтобы защитить последнего от угнетения, произвола, тирании и несправедливости. Уголовное право, включающее в общем процедурные нормы и уголовную практику, занимает в этом вопросе центральное положение.

Европейская конвенция по правам человека с различными международными документами в области проблем преступности, множество из которых принято Советом Европы, содержит комплекс принципов и норм, от которых, как сформулировано в п. 1 Рекомендаций, не следует уклоняться даже в интересах борьбы с преступностью.

По пункту 2. Принимающие решения лица должны помнить, что нет завершенного ответа по проблеме преступности независимо от места, времени или обстоятельств. Все страны и общества в различной степени эволюционируют и усложняются. Право должно следовать за этой эволюцией, т.е. оно должно вносить свой вклад в развитие общества, наилучшим образом отвечать потребностям общества и индивидуума.

Для борьбы общества с преступностью существуют пределы возможного. Изложенные выше принципы определяют эти лимиты для стран-участниц Совета Европы.

По пункту 3. Текст данного пункта полностью отражает содержание рекомендации № R(85) 11 комитета министров странам-участницам относительно положения потерпевшего в рамках уголовного права и уголовных процедур.

Уголовные процедуры длительное время концентрировались на отношениях государства и делинквента.Ранее потерпевшие вынуждены были часто сталкиваться с новыми трудностями, в которых некоторые усматривали вторичный ущерб. Однако в настоящее время роль жертвы в системе уголовной юстиции возросла и отныне повсеместно рассматривается как приоритетная. Для государств-членов Совета Европы защита потерпевшего стала главной целью уголовной политики.

По пункту 4. Эффективная политика борьбы с преступностью должна быть реалистичной и не ставить перед собой недостижимые цели. Следует отметить, что помимо основных принципиальных ограничений, поставленным структурам общества для борьбы с преступностью, существуют пределы на уровне эффективности действий.

По пункту 5. Меры борьбы с преступностью должны преследовать конкретные цели и интегрироваться в рациональной уголовной политике. Кроме цели, рассмотренной в предыдущем параграфе, здесь излагаются и другие направления политики борьбы с преступностью, возможно, в универсальном виде в контексте современной Европы.

В отношении санкций страны-участницы рассмотрят возможность внедрения мер наказания, не связанных с лишением свободы. В определенных случаях, . однако, в зависимости от вида преступления предпочтение будет отдаваться тюремному заключению, особенно по отношению к лицам, признанным виновными в совершении особо тяжких преступлений.

По пункту 6. Никакая эффективная уголовная политика не может существовать без активной поддержки не только широких слоев общества, но и квалифицированных специалистов, занятых в системе уголовной юстиции. Это касается именно судей. Очевидно, независимость юстиции и суверенное право судей на принятие решений не затрагиваются. Должно соблюдаться главенство права, как это подтверждено в статье 6 Европейской конвенции по правам человека. Активная поддержка судей может быть получена при консультациях с ними до составления законов или определения политики борьбы с преступностью.

Одинаково важна поддержка других заинтересованных специалистов, например, специалистов по профилактике, посредников и офицеров системы испытания. Формулируя уголовную политику, важно учитывать результаты научных исследований в области криминологии, а также при определенных обстоятельствах социологии, экономики, административного права и т.д.

По пункту 7. Определенные виды политических мер, такие как организация рынка и общие регулирующие нормы, могут иметь извращенное воздействие на преступность. Масштаб данных эффектов должен быть последовательно оценен и сравним с преимуществами, достигаемыми указанными политическими мерами, очень часто можно в результате оказаться перед трудным выбором, но принимающие решения лица должны идти на него сознательно.

По пункту 8. Работы Совета Европы в области криминальных проблем, в частности, рассматриваемые Рекомендации, имеют целью внедрение определенной степени гармонизации между уголовными политиками стран-участниц. В каждом государстве, очевидно, с учетом конституционных требований политика борьбы с преступностью задумана как наиболее эффективная и реализуется правительствами на самом высоком уровне, тем не менее она может быть скоординирована с другими параллельными политиками.

Стратегия предупреждения преступности в общих, понятиях может быть также принята в центральном эшелоне власти. Например, во Франции существует централизованная стратегия, показавшая свою эффективность. Эксперименты, реализованные в английских городах и землях ФРГ, тем не менее показывают, что превенция преступности требует определенной приближенности к целевым группам и, следовательно, должна управляться на региональном и местном уровнях.

По пункту 9. Публикация сравнительных международных статистических данных является средством информирования общественности. Эти статистические сведения могут иметь большое значение для правительств в момент формирования их политик. В данном контексте особого внимания заслуживают "Европейский сборник статистики по уголовной юстиции" Совета Европы и периодические издания ООН по преступности. Эти источники основаны на активном сотрудничестве правительства и национальных органов.

По пункту 10. Соотношение между стоимостью борьбы с преступностью и получаемыми результатами не должно никоим образом игнорироваться. С одной стороны, уровень расходов на борьбу с криминалитетом должен оставаться пропорциональным ущербу, наносимому преступностью обществу. С другой стороны, сравнение в международном плане уровней этих расходов и степени преступности окажет помощь в оценке эффективности расходов на уголовную политику.

По пункту 11. Сотрудничество с населением является необходимым условием для реализации любой политики борьбы с преступностью. В этом случае требуются информация и участие общественности, которая должна быть в курсе относительно существующих проблем преступности, например, на базе объективной информации, надежной статистики (национальной и сравнительной), разъяснительных комментариев и т.п Зачастую, судя по опросам общественного мнения, перцепция ситуации в обществе в отношении преступности диспропорциональна. Сравнение ее с положением в других странах страдает ошибками. Отношение населения, например, к расовому насилию или мафиозным организациям образует фундаментальный элемент в любой стратегии борьбы с этими явлениями.

Эта рекомендация не нацелена на ущемление прав потерпевших или других лиц на судебных заседаниях при закрытых дверях, в частности, когда этого требуют интересы несовершеннолетних или защита частной жизни участвующих сторон.

Население должно участвовать в разработке, поддержке и реализации политики борьбы с преступностью. Структуры неправительственных организаций (ОМС) могут ифать значительную роль в этом деле. При демократии в общем случае главные цели достигаются путем выборов, но направления уголовной политики должны обсуждаться участвующими в выборных кампаниях политическими партиями. Более того, на местном уровне необходимо поощрять объединения граждан за участие в ее реализации, например, ассоциации родителей по предотвращению правонарушений в школьной среде.

С другой стороны, хотя рекомендуется возможно более широкое участие общественности, необходимо исключить мысль, что общественность может принять на себя функции уголовного преследования. Любая тенденция к мести и подозрительности должна быть исключена.

Участие жюри присяжных заседателей в судебных решениях по уголовным делам создает механизм вовлечения населения в решение криминальных проблем.

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПРЕСТУПНОСТЬ

По пункту 12. Весьма часто экономическая преступность, в частности, наиболее опасные для общества экономические правонарушения, принимают форму очень сложных коммерческих сделок, маскирующих их суть. Для того чтобы обнаружить подобные нарушения, исследовать и объединить подтверждающие вину доказательства, судебная система, включая полицию, прокуроров, сторону обвинения и судей, должны обладать столь же совершенными средствами, как и сторона, против которой она работает. Более того, в понятиях быстротечной экономики (обстоятельства приводят к частым и быстрым изменениям в нормах), так и в понятиях интегрированной экономики (тысячи регламентации Европейского Союза) представляется полезным включить многие экономические правонарушения в единый законодательный документ или в противном случае в специальную главу Уголовного кодекса, провозглашающую общие принципы и своевременно отражающую модификации, часто вносимые в специальные нормы.

По пункту 13. Вследствие того, что очень часто экономическая преступность материализуется в виде сложных коммерческих сделок, которые корреспондируют либо с административным правом (затрагивают полномочия органов надзора), либо с коммерческим правом (например, в биржевых сделках), либо с налоговым правом, все эти отрасли права должны быть по мере возможности поставлены на службу системы уголовной юстиции. Например, в имевших недавно место мошеннических инвестиционных операциях действия по возмещению убытков окончились ничем. Административные директивы должны использоваться для того, чтобы положить конец подобной коммерческой деятельности; запросы по возмещению убытков могут служить превентивным целям.

По пункту 14. В тексте этого пункта не содержится рекомендаций по специализации судей. Однако сложность экономических правонарушений требует того, чтобы судебные следователи, прокуроры и судьи призывались в исключительном порядке или на регулярной основе к прохождению специальной подготовки по данной тематике.

По пункту 15. По тем же причинам было бы полезным предусмотреть создание специализированных отделений судов, более квалифицированных, чем специальные трибуналы в вопросах экономической преступности.

По пункту 16. Зачастую дела по экономическим правонарушениям являются весьма сложными. Объединение относящихся к ним доказательств может потребовать определенного времени. Применяемые сроки давности должны это учитывать.