Соотношение составов превышения и злоупотребления должностными полномочиями в действующем уголовном законодательстве

Взяточничество как правовое явление  возникло в конце XV века и рассматривалось  как преступление против интересов правосудия в форме получения не предусмотренного законом вознаграждения чиновником, осуществляющим правосудие или производящим судебное разбирательство за совершение действий вопреки интересам служебной деятельности, (мздоимство)¹⁴. В результате же развития общественных отношений и законодательства России появилась и новая форма взяточничества вымогательство - получение не предусмотренного законом вознаграждения путем волокиты при рассмотрении жалоб и заявлений судебными чиновниками. Таким образом, ответственность за проявления взяточничества к началу восемнадцатого века сформировалась в целостную систему уголовно-правовых норм, в состав которой, помимо мздоимства и вымогательства, входило и лихоимство. Однако и эти нормы требовали совершенствования, изменения и дополнения в соответствии с происходящими изменениями.

Существенные изменения претерпело уголовное законодательство России об ответственности за проявления взяточничества в период правления царя Петра I, который, встав во главе государства, был очень встревожен продажностью государственных служащих.

Петр I старался всеми возможными методами и средствами навести порядок  в делах государственной службы России, воздействуя ими на мздоимцев, лихоимцев и вымогателей. Однако принимаемые им меры положительного эффекта не давали. В целях предупреждения взяточничества и других корыстных злоупотреблений по службе он ввел новый порядок прохождения государственной службы для воевод, которые не могли находиться на этой должности более двух лет. После этого срока воевода мог остаться на этой должности, если имелась письменная просьба жителей этого города о том, чтобы это должностное лицо продолжало исполнять свои

обязанности¹⁵.

Учитывая распространенность взяточничества как наиболее опасной 

формы корыстного злоупотребления по службе и его опасность для проводимых в российском государстве реформ. Указом от 23 августа 1713 года Петр I ввел наряду с получением взятки уголовную ответственность за дачу взятки¹⁶.

Такой подход обусловил появление  значительного числа статей и глав, охватываемых разделом ”О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной”.

Принятое в 1903 г. Уголовное Уложение содержало главу, в названии которой  говорилось лишь о преступных деяниях (без упоминания проступков) по службе государственной и общественной. Другая его особенность – помещение статей о должностных преступлениях в заключительную главу Особенной части. Это скорее всего связано с тем, что если в середине XIX века объектом должностных преступлений считался служебный долг, то в конце XIX – начале XX века криминалисты, отрицая наличие в должностных посягательствах единого объекта, видели их специфику в способе посягательства, в то время как большинство других видов преступлений различались именно своей направленностью.

Процесс создания нового уголовного законодательства после Октябрьского переворота начался в том же 1917 году, причем не с создания крупных кодификационных актов, а с принятия отдельных актов, устанавливающих уголовную ответственность за наиболее опасные для нового строя нарушения. В частности, уголовно-правовые нормы о взяточничестве содержались в декрете СНК от 8 мая 1918 года.¹⁷

Анализ истории советского уголовного законодательства и судебной

практики тех лет свидетельствует  о том, что должностные преступления

вообще и взяточничество в частности, имели широкое распространение в первые годы развития советского государства. Должностные преступления в Уголовных Кодексах РСФСР 1922 г. и 1926 г. были предусмотрены главой третьей, то есть рассматривались как наиболее опасные преступления, непосредственно примыкающие к преступлениям контрреволюционным и против порядка управления.

Уголовные кодексы РСФСР 1922 и 1926 гг., выделив главу “Должностные преступления”, сформулировали иное понимание должностного лица. В первоначальном варианте акцент делался на характере функций, выполняемых учреждением, организацией, предприятием, в которых лицо занимало какую-либо должность. ”Под должностными лицами, говорилось в примечании к ст.105 УК РСФСР 1922 г. – разумеются лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждений или предприятии, а также организаций или объединений, имеющем по закону определенные права, обязанности или полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительных и др. общегосударственных задач. УК РСФСР 1926 г. распространил действие нормы на должностных лиц профсоюзов.

Система должностных преступлений, отраженная в УК РСФСР 1960 г. во многом основывалась на раннее действующем  советском законодательстве. Но в ней содержалось много изменений:

• в определении понятия должностного лица акцентировала специфика не места его работы, а функции (представитель власти);
• невыполнение обязанностей (бездействие власти) и недобросовестное или небрежное к ним отношение (халатность);
• исключены статьи об ответственности за провокацию взятки и посредничество;
• исключена статья, предусматривающая ответственность за дискредитацию власти;
• состав присвоения, растраты и хищения путем злоупотребления служебным положением вновь помещен в главу о преступлениях против собственности.

Отдельные должностные преступления в советском законодательстве имели  специальный характер и были помещены в иных главах Особенной части УК 1960 г. Так, в главе «Преступления против правосудия» помещались такие составы, как привлечении заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст.176), принуждение к даче показаний (ст.179), в главе «Преступления против собственности» - хищение путем злоупотребления служебным положением и  др.

Во многих работах анализируются различные суждения о понятии ответственного положения должностного лица как квалифицирующего обстоятельства получения взятки  (А.Н. Трайнин¹⁸, В.Д. Меньшагин¹⁹, Н.П. Кучерявый²⁰). В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 31 июля 1962 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве» установление ответственного положения должностного лица решалось судом в зависимости от конкретных обстоятельств дела.

Установление в советском законе наказания за взяточничество в виде лишения свободы на длительные сроки было обусловлено необходимостью суровой репрессии в отношении лиц, совершивших тяжкие преступления, и в данном случае на первое место выступал карательный элемент наказания и цель общего предупреждения. Однако, ужесточение карательных мер и их широкое применение так и не привели к сокращению количества этих преступлений.

После распада СССР количество данных преступлений не уменьшилось, скорее, напротив, оно возросло и приобрело все больший размах. Об этом можно судить даже по публикациям в средствах массовой информации.

Глава 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» в системе Особенной части УК помещена в раздел Х «Преступления против государственной власти».

В Уголовном кодексе 1996 г. не содержится родового определения рассматриваемой группы преступлений.

Должностная преступность имеет ряд  характерных признаков. Выделим  основные из них:

• непосредственное нанесение ущерба авторитету или иным охраняемым законом интересам государственной власти или местного самоуправления, государственной службы, службы в органах местного самоуправления, а также службы в коммерческих и иных организациях;
• незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим коммерческой или иной организации благ (имущества, услуг или льгот);
• использование виновным своего статуса (служебного положения) вопреки интересам публичной власти или службы;
• наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб охраняемым законом интересам власти или службы;
• наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.

Согласно современной российской правовой доктрине должностные преступления воспринимаются как наиболее опасные единичные проявления коррупции. Однако до настоящего времени в России нет действующего нормативного акта, в котором бы прямо говорилось о том, какие именно преступления следует относить к должностным или коррупционным.

Следует особо отметить, что в  действительности существует очень  тонкая грань, отделяющая непреступные должностные правонарушения от преступлений. Виной тому является все та же неопределенность правовых норм (и не только в России), при конструировании которых не удается окончательно разрешить проблему неоднозначного толкования и соответственно предоставления лицу, применяющему правовую норму, некоторой свободы в этом вопросе.

Существуют, в частности, гражданско-правовые коррупционные деликты, дисциплинарные коррупционные проступки и административные коррупционные проступки. Например, грань между коррупционными дисциплинарными проступками и преступлением очень слабо различима, что даже специалисты затрудняются однозначно ответить на  вопрос: где оканчивается дисциплинарный проступок и начинается преступное участие, скажем, в предпринимательской деятельности сотрудника органа внутренних дел. Наиболее актуальна эта проблема в сфере публичной службы.

1.2. Понятие должностных преступлений

Приступая к уголовно-правовому  и криминологическому анализу должностных  преступлений, необходимо изучить понятийный аппарат должностной преступности.

Должность – это, прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия.²¹

Определение понятия должностного лица необходимо, в частности, для  решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения или преступления, в зависимости от квалификации содеянного.

Понятие «должностное лицо»   многократно используется в

Конституции России. Так, в ст.41 говорится  об ответственности должностных  лиц за сокрытие фактов, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. «Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд»,- сказано в ст.46 Конституции РФ.

К сожалению, единого понятия «должностное лицо» ни в федеральном законодательстве, ни в юридической науке нет, хотя используется оно и в конституционном, и в административном, ни в уголовном, и в других отраслях права.

В ст.285 Уголовного кодекса РФ сказано: «Должностными лицами в статьях  настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции  в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ »

Это понятие должностного лица не используется при применении норм административного, финансового, экологического права.

В УК РФ имеется глава 23 «Преступления  против интересов службы в коммерческих и иных организациях» (ст.201-204). На основании статей этой главы за злоупотребления полномочиями, за превышение полномочий, за коммерческий подкуп (аналог взятки) к ответственности могут привлекаться граждане, которых УК называет «лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях».

Таким образом, законодатель создал новое  понятие: «лица, выполняющие управленческие функции». Во многих правовых актах понятие «должностное лицо» имеет более широкое толкование, чем в УК РФ.

Исходя из определения данного уголовным правом, в качестве должностных лиц следует рассматривать должностных лиц, выполняющих управленческие функции в органах государственной власти.

В соответствии со ст.1 Федерального закона «Об основах государственной  службы РФ»²² государственные должности подразделяются в РФ на три категории (рис.1.Приложение 1). Реестр государственных должностей государственной службы РФ утверждается Президентом.

В уголовном законе не содержится родового определения данной группы преступлений. Теоретически мы можем определить эту группу преступлений как общественно опасные деяния (действия или бездействие), которые совершаются представителями власти или должностными лицами благодаря занимаемому или служебному положению и вопреки интересам службы и причиняют существенный вред нормальной деятельности органов государственной службы или службы в органах местного самоуправления либо содержат реальную угрозу причинения такого вреда.

Одно из первых определений должностных  преступлений, в российском уголовном праве, принадлежит В. Ширяеву, который в 1916 году писал: «злоупотребление должностными полномочиями, заключающееся в посягательстве или на правовые блага, доступные для воздействия лишь со стороны должностных лиц, или и на иные правовые блага, но учиненные с помощью такого способа, который находится в руках только должностного лица»²³.