Межбюджетные отношения

В связи с особой важностью  этого требования хотелось бы также  привести примеры из зарубежного  опыта. Дело в том, что в плане  затронутого вопроса (информационной обеспеченности контроля) во всех демократически развитых государствах контролеры наделены сравнительно широкими полномочиями, им доступны любые дела министерств  как гражданских, так и военных, в том числе секретные фонды. Например, Главному бюджетно-контрольному управлению США (ГБКУ) подконтрольны  все финансовые операции военного ведомства, ЦРУ, ФБР и т.д. Ревизорам же Счетной  палаты Франции по требованию должны быть предоставлены любые документы  по финансовым операциям даже если они содержат секретные сведения, в том числе по вопросам государственной  безопасности, национальной обороны, международных  дел. Но более всего показателен  опыт швейцарских коллег. Так, Ведомству  финансового контроля Швейцарии  законом предоставлено право  доступа к информации (включая  личные дела) совершенно секретного характера. При этом особо оговаривается, что  гарантированная в любом случае тайна почтовой и телеграфной переписки, а также ведомственный регламент не могут служить для государственных органов основанием для отказа в предоставлении финансовым контролерам подобных сведений.

В то же время законодательство, регулирующее ГФК, должно содержать  нормы о персональной ответственности  государственных контролеров за распространение секретной информации (в основном через средства массовой информации, при опубликовании отчетов  и т.д.), разглашение государственной  и коммерческой тайны.

2. Требование соответствия  контролирующей и контролируемой  систем

Степень сложности ГФК  должна соответствовать степени  сложности подконтрольной системы. Успешно справиться с разнообразием  в подконтрольной системе может  только такое контролирующее устройство, которое само достаточно разнообразно. Естественно, необходимо, чтобы адекватность была достигнута в главном, в принципиальном, чтобы звенья ГФК могли гибко  настраиваться на изменения соответственных  звеньев системы его объектов.

3. Требование постоянства  и комплексности

Постоянное адекватное функционирование органов ГФК позволит вовремя  предупреждать о возможности  возникновения отклонений, а также  своевременно их выявлять. В то же время, постоянный контроль одних и тех  же объектов (организаций) будет не только осложнять их текущую деятельность, но и весьма затратным для казны. Поэтому, чтобы обеспечить постоянство  в государственном контроле, вопрос решается установлением периодичности  ревизий и проверок для различных  бюджетополучателей.

Требование комплексности  означает, что объекты различного типа для целостного представления  об их состоянии (функционировании) должны быть охвачены комплексным контролем. Не будет полного и адекватного  представления об объекте, если сосредоточить  контроль только над относительно узким  кругом его вопросов. Иными словами, необходимо сочетание тематического  и комплексного контроля. Требование комплексности подразумевает также необходимость охвата контролем всех основных объектов (в течении определенного отчетного периода).

4. Требование подконтрольности  каждого субъекта ГФК

Выполнение контрольных  функций каждого субъекта ГФК  должно быть подконтрольно на предмет  качества другому субъекту ГФК без  какого бы то ни было дублирования. Например, качество работы органов ГФК исполнительной власти (в частности, контроль в рамках бюджетного процесса) должно проверяться  Счетной палатой РФ, качество же работы последней - соответствующими парламентскими комитетами. Все органы ГФК должны соответствующим образом отчитываться за свою деятельность (т.е. быть подотчетными на предмет качества выполнения своих  функций).

5. Требование компетентности, добросовестности и честности  государственных контролеров (аудиторов,  инспекторов, ревизоров и т.п.)

Если персонал органов  ГФК, в служебные функции которого входит осуществление контроля, не обладает этими характеристиками, то даже идеально организованный контроль не сможет быть эффективным.

6. Требование приемлемости (пригодности) методологии ГФК

Рациональность ставящихся перед органом ГФК контрольных  целей и задач, целесообразное распределение  контрольных функций, целесообразность программ контроля, а также применяемых  методов.

7. Требование непрерывности  развития и совершенствования

Со временем даже самые  прогрессивные методы управления устаревают. Система ГФК должна быть построена  таким образом, чтобы можно было гибко ее “настраивать” на решение  новых задач, возникающих в результате изменения внутренних и внешних  условий функционирования государства, обеспечить возможность ее расширения и модернизации.

8. Требование приоритетности

В первую очередь проверяются  наиболее важные объекты. Как отмечалось в выступлениях участников I Конгресса  Европейской организации высших контрольных органов (Мадрид, ноябрь 1990 г.), контрольному органу незачем стремиться охватывать контролем всю финансово-экономическую жизнь государства, но нужно подвергать контролю те объекты, где он мог бы проявить себя с наибольшей отдачей и максимально способствовать экономии государственных средств и денег налогоплательщиков. Иными словами, абсолютный контроль над обычными незначительными операциями (например, мелкие расходы) не имеет смысла и будет только отвлекать силы от более важных задач. Но если высшее руководство ГФК считает, что какие-либо области имеют стратегическое значение, то в каждой такой области обязательно должен быть налажен контроль, даже если эта область с трудом поддается измерению по принципу “затраты-эффект”.

9. Требование исключения  ненужных этапов, процедур в проведении  контроля

Контроль необходимо организовывать рационально, так как это часто  связано с дополнительными затратами  труда и средств.

10. Требование оптимальной  централизации (или адекватности  оргструктуры ГФК)

Динамичность, устойчивость, непрерывность функционирования системы  ГФК (каждого ее органа или их группы) обуславливается единством и  оптимальным уровнем централизации  ее оргструктуры (оргструктуры органа, группы органов).

11. Требование единичной  ответственности (или четкого  разграничения функций органов  ГФК)

Каждая отдельная контрольная  функция (область деятельности) должна быть закреплена только за одним органом  ГФК или центром ответственности (ЦО). Во избежание безответственности недопустимо закрепление отдельной  функции за двумя или несколькими  органами ГФК (исключая ситуацию, если эти органы образуют ЦО). Но закрепление  нескольких контрольных функций  за одним органом вполне допустимо. То же самое справедливо и в  отношении структурных единиц в  рамках самих контрольных органов.

12. Требование регламентации

Эффективность ГФК прямо  связана с тем, насколько подчинена  регламенту контрольная деятельность. Когда нет готового решения и  его приходится изобретать, что называется, “на ходу”, велика вероятность ненужных шагов, ненужных затрат, а то и просто грубых ошибок. Без регламентации  и применения типовых решений  в той или иной типовой ситуации контрольная организация не сможет работать слаженно во всех ее звеньях. Кроме того, интуитивный способ решения  срабатывает только при определенном масштабе контроля (контрольных мероприятий). С ростом этого масштаба, усложнением  контроля ресурсов и возможностей контрольной  организации может не хватить  для решения всех возникающих  проблем. Насколько деятельность подчинена  четкому регламенту - настолько можно  ожидать от нее успеха. Конечно, все  предусмотреть невозможно, приходится принимать решения в условиях неопределенности, но там, где это  возможно, необходимо формально установить правила, регулирующие порядок деятельности.

13. Требование взаимодействия  и координации

Контроль необходимо осуществлять на основе четкого взаимодействия всех его органов. Необходима четкая координация  их усилий для решения задач ГФК.

14. Требование своевременного  сообщения об отклонениях

Информация об отклонениях  должна быть представлена лицам, уполномоченным принимать решения по соответствующим  отклонениям, в максимально короткие сроки. Если сообщение запаздывает, то нежелательные последствия отклонений усугубляются, кроме того, объект переходит  уже в другое состояние (действие), что лишает смысла сам проведенный  контроль. При предварительном контроле несвоевременное сообщение о  возможности возникновения отклонений также лишает смысла проведенный  контроль. Предварительный контроль в России давно и в большей  части безуспешно пытались внедрить реформаторы прошлого.

15. Требование конфиденциальности  планов контроля

Планы ГФК, решения о назначении контроля не должны стать преждевременно известны контролируемым или преданы  гласности во избежание подтасовок фактов или других негативных действий с их стороны. Но в процессе самого контроля в целях установления тесного  контакта с работниками ревизуемого  предприятия и вскрытия с их помощью  нарушений целесообразно их информировать  о проводимых мероприятиях (например, вывешивать соответствующие объявления).

16. Требование обеспечения  сочетания разной компетенции  субъектов контроля в рамках  бюджетного процесса и обеспечения  единства их интересов в достижении  конечной цели контроля

Необходимо “дробить”  компетенцию органов ГФК исполнительной, законодательной и судебной властей, создавая такие условия, при которых  исключалась бы возможность их взаимного  согласия и заинтересованности в  необъективном контроле в ущерб  финансовым интересам государства. В то же время правовые нормы должны обеспечивать единство интересов органов  ГФК разных ветвей власти в достижении финансового (и не только) благополучия государства и его граждан.

17. Требование экономической  эффективности

Так как систему организуют с учетом отдачи от ее функционирования, или, иными словами, затраты на создание и функционирование системы определенной степени сложности не должны превышать  ожидаемых (предполагаемых) убытков  от отсутствия соответствующей системы, то система ГФК должна отвечать требованию экономической эффективности (хотя и имеющему достаточно условную интерпретацию): расходы на нее не должны превышать  ожидаемых (предполагаемых) убытков  в результате отсутствия контрольных  мероприятий (т.е. не должны превышать  дополнительно привлеченных в бюджет средств в результате контроля).

Эффективность Главного бюджетно-контрольного управления США (контрольного органа при  Конгрессе), к примеру, следующая: на один потраченный на контроль доллар в бюджет дополнительно поступает пять долларов; в Великобритании - тринадцать фунтов.

Данное требование, кроме  всего прочего, предполагает и необходимость  оптимизации оргструктуры ГФК, т.е. выявления и упразднения ненужных звеньев, оптимального сочетания централизации  и децентрализации управления в  структуре органов. Вместе с тем, как показано ниже, такой показатель, как отношение конечного результата (полезного эффекта) к затратам на его получение, не может быть подсчитан  с достаточной степенью точности и поэтому не может в полной мере служить критерием эффективности. В логическом смысле совокупность указанных  выше принципов и требований и  является основанием функционирования системы ГФК.

Весьма важный вопрос в  теории и практике ГФК - критерии его  эффективности. Оценка эффективности  дает возможность рассматривать  качественную определенность отдельных  органов в общей системе ГФК, позволяет установить их качественное различие. Причем, на наш взгляд, эффективность  ГФК можно оценивать лишь относительно деятельности его специально созданных  органов (в том числе структурных  единиц этих органов или, наоборот, групп органов), а не в целом (проблематично  оценить деятельность всех субъектов  ГФК, в число которых, по определению, входят также и руководители всех государственных организаций, в  силу своего положения обязанные  осуществлять контроль).

В принципе оценка эффективности  ГФК - вопрос достаточно сложный, и любое  предложение вызовет неоднозначную  реакцию. По нашему мнению, по крайней  мере два показателя (и именно в  совокупности, т.е. в системе) четко  могут свидетельствовать об эффективности  ГФК:

прямой эффект, т.е. сумма  возмещенных государству средств  минус затраты на контроль (но это, как отмечалось выше, достаточно условная оценка);

упреждение (в результате аналитических исследований, проверок, ревизий, экспертных оценок и т.п.) ненужных расходов и других недостатков (в  стоимостном измерении) в управлении (использовании и распоряжении) государственными финансовыми и иными материальными, а также нематериальными ресурсами.

Кроме того, об эффективности  ГФК можно судить и на основании  принятых по его результатам решений, например: принятие нормативно-правовых актов, проведение оргмероприятий по совершенствованию  тех или иных элементов системы  государственного управления и т.д.

Предложенную выше систему  критериев эффективности ГФК  мы считаем целесообразным дополнить  косвенными показателями: а) уровень  качества исполнения функций органами ГФК, б) соблюдение профессиональных стандартов и кодекса этики, а также важными  качественными показателями, характеризующими, насколько деятельность органов  ГФК способствовала:

достижению финансово-экономических  целей государства (в том числе, в социальном аспекте);

оптимизации функционирования конкретных организаций - объектов ГФК;

переменам в сторону улучшения  в динамике социально-экономического развития регионов и отраслей, в  стиле работы органов исполнительной власти, в государственных управленческих механизмах;

достижению понимания  руководством страны всей важности ГФК (особенно на современном этапе) и  принятию соответствующих мер по повышению статуса его органов.