Совершенствование финансового механизма формирования бюджетов муниципальных районов (на материалах Краснодарского края)

- закрепление за бюджетом муниципального района определенных налоговых источников в полном объеме (местные налоги) и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделение ставок;

-  в случае недостаточности собственных доходов для покрытия минимально необходимых расходов предлалагается использование межбюджетного регулирования, в первую очередь, путем установления временных нормативов отчислений от регулирующих налогов в течение ряда лет, а лишь затем – посредством безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета;

- использование способов межбюджетного регулирования с учетом особенностей муниципального образования, его потенциальных возможностей при соблюдении обязательного условия сохранения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии подведомственной территории и поиске дополнительных источников доходов.

Научная новизна  диссертационного исследования заключается обосновании авторского подхода к решению проблемы совершенствования финансового механизма формирования доходной части бюджета муниципального района, основанном на разграничении предметов ведения и бюджетных полномочий по видам предоставляемых услуг и распределении трансфертов при устранении диспропорций в уровне бюджетной обеспеченности населения муниципальных районов на основе способа поэтапного доведения бюджетной обеспеченности беднейших муниципальных районов до максимально возможного уровня.

Наиболее существенные элементы приращения научного знания состоят в следующем:

1. Раскрыто экономическое содержание понятия «финансовый механизм формирования доходной части бюджетов муниципальных районов» как совокупности видов и форм организации финансовых отношений, применяемых при формировании финансовых ресурсов, образовании и использовании денежных фондов целевого назначения в бюджетах муниципальных районов, что позволило обосновать направления его совершенствования для усиления  влияния местных финансов на экономику и социальную сферу субрегиональных административно-территориальных единиц.
2. Уточнены принципы распределения налоговой базы по муниципальным районам, базирующиеся на закреплении за последними налоговых доходов в виде единых нормативов дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов с целью уменьшения размеров региональных фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов. Это  обеспечит муниципальным образованиям большую самостоятельность в вопросах регулирования собственной бюджетной обеспеченности и определенность с долгосрочным планированием доходов.
3. Обоснованы критерии закрепления за местными бюджетами налоговых источников на основе равномерности размещения налоговой базы по территории района, ее мобильности, ограничения налоговых полномочий региональных органов власти и взаимосвязи налогов с уровнем благосостояния (доходами и собственностью) населения, проживающего на территории района, что позволит повысить эффективность формирования налоговых доходов районных бюджетов.
4. Предложены принципы распределения предметов ведения и бюджетных полномочий при формировании бюджетов муниципальных районов, в основе которых должны лежать виды предоставляемых бюджетных услуг, что позволит предоставлять бюджетные услуги тем уровням власти, территория которых охватывает всех потребителей данных услуг (принцип территориального соответствия) или которые могут обеспечить эффективное производство этих услуг (принцип экономии от масштаба).
5. Доказано, что для повышения эффективности распределения трансфертов целесообразно использовать способ доведения бюджетной обеспеченности «беднейших» муниципальных районов до максимально возможного уровня, включающий в себя последовательность нескольких взаимосвязанных этапов, что позволит достичь наибольшего выравнивания бюджетной обеспеченности отдельных районов Краснодарского края.
6. Разработаны направления улучшения самообеспеченности муниципальных районов и реализации стимулирующих функций межбюджетных отношений на основе закрепления за местным бюджетом определенных налоговых источников в полном объеме (местные налоги) и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделение ставок, установления временных нормативов отчислений от регулирующих налогов в течение ряда лет, а в случае недостаточной бюджетной эффективности, это осуществляется посредством безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета и использования способов межбюджетного регулирования с учетом особенностей муниципального района, его потенциальных возможностей при соблюдении обязательного условия сохранения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии подведомственной территории и поиске дополнительных источников доходов.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные выводы и рекомендации послужат расширению научного знания в области муниципальных финансов, дальнейшему укреплению доходной части муниципальных районов в плане создания дальнейших условий и предпосылок их ускоренного социально-экономического развития.

Материалы диссертации  могут быть также использованы в  процессе преподавания учебных курсов «Бюджетная системы РФ», «Муниципальные финансы» в вузах соответствующего профиля.

Практическая  значимость диссертационного исследования.

Отдельные подходы и  методики могут быть использованы при  выработке финансовой стратегии бюджетного процесса на  региональном и муниципальных уровнях государственной власти, при разработке и реализации системы Национальных проектов по приоритетным направлениям социально-экономического развития муниципальных образований.

Апробация работы. Результаты исследований были апробированы во время участия соискателя в ряде конференций международного, всероссийского и регионального уровней: «Проблемы и перспективы повышения конкурентоспособности российской экономики» (г. Темрюк, сентябрь 2004г.), «Инвестиционный потенциал экономического роста в условиях глобализации»

(г. Сочи, февраль 2004), «Экономическая политика государства  на Юге современной России»  (г. Сочи, сентябрь 2005 г.) и др.

По теме диссертации  опубликовано 11 работ общим объемом 3,4 п.л.

Логическая структура, концептуальная логика и объем диссертации определяются основными положениями, рассматриваемыми в работе. Диссертация изложена на 157 страницах и состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы в количестве 224 наименований и 16 приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

 Во введении обоснована актуальность темы исследования, ее теоретическая, методологическая и практическая значимость, дана характеристика степени разработанности проблемы в экономической литературе, сформулированы основные признаки научной новизны и важнейшие положения, выносимые на защиту.

       В первой главе «Теоретические и методологические основы реализации финансового механизма формирования муниципальных бюджетов» освещена экономическая сущность муниципальных бюджетов и их роль в социально-экономическом развитии муниципального образования, исследован финансовый механизм формирования местных бюджетов в Российской Федерации, изучено влияние бюджетной политики на социально-экономическое развитие муниципалитетов.

       В ходе диссертационного исследования обоснована необходимость однозначного трактования используемых в работе ключевых понятий «муниципальный» и «местный».

      До принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в  РСФСР» (№ 1550-1 от 6 июля 1991 г.) все органы публичной власти ниже уровня Российской Федерации, за исключением высших органов власти автономных республик (АССР), именовались «местные органы государственной власти». Термин «местный» в отношении властных структур в этих условиях имел не столько качественное, сколько количественное значение и обладал смыслом: «относительно менее значимый орган власти». В литературных источниках инерция такого подхода сохранилась по настоящее время, вследствие чего слово «местный» нередко трактуется расширительно как «не имеющий федерального значения», т.е. и для обозначения принадлежности к субъектам Российской Федерации.

      Термин «муниципальный» вошел в отечественное законодательство с принятием Закона «О местном самоуправлении в РСФСР». В научной литературе термин «муниципальный» использовался и ранее и применялся обычно в соответствии с толкованием словаря В.И. Даля как синоним слова «городской». В Федеральном Законе «Об общих принципах местного самоуправления» изложена следующая норма: «термины «муниципальный», «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления". Из сделанного категорийного анализа следует, что термины «муниципальный» и «местный» применимы только для характеристики объектов и отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. В правовых текстах указанные термины могут употребляться в качестве синонимов.

 В диссертационной работе исследован финансовый механизм формирования местных бюджетов в экономически развитых странах и в России, в основе которого лежит процесс мобилизации прямых и косвенных налогов в совокупности с неналоговыми доходами.

Анализ структуры и  ставок местных налогов в экономически развитых странах позволяет разделить их на четыре основные группы.

Первая группа – налоги, которые собираются только на данной территории. Это могут быть как прямые, так и косвенные налоги. Из прямых налогов основными являются поимущественные, промысловые, поземельные налоги, местные налоги с наследства и дарения. В среднем по России доля налога на имущество составляет 13,2% в доходах местных бюджетов и 6,8% - в их расходах.

Косвенное налогообложение  весьма разнообразно. Оно выражается как общим налогом с продаж (универсальный акциз), так и специфическими акцизами. В США налог с продаж – один из важнейших источников доходов городов и штатов. Из него могут покрываться расходы на развитие инфраструктуры межгородского транспорта, что для Российской Федерации очень актуально.

Вторая группа местных налогов – это так называемые надбавки к общегосударственным налогам, отчисляющиеся в определенном проценте в местный бюджет.  В России до последнего времени таким налогом оставался налог на игорный бизнес, при этом доля этого налога в доходах местного бюджета не превышала 0,04%.

Третья группа – это  различные коммунальные сборы на гостиницы, зрелища, отдельные виды транспорта и так далее. Среди  таких налогов на потребление  в США можно отметить такие, как  налог на регистрацию автомашин, налог на парковку автомобиля, акциз на топливо, налог на пользование автострадами (делится между бюджетами штата и города).

Четвертая группа – налоги, не носящие фискального характера, а определяющие политику местных  органов  управления. Прежде всего, это экологические налоги, направленные на защиту окружающей природной среды.

 Во многих странах:Германии, Великобритании, России - вышестоящие органы власти принимают участие в формировании доходов нижестоящих бюджетов в части, касающейся бюджетных налоговых поступлений, тем самым выравнивая положение бюджетов, изымая часть налоговых поступлений от одних бюджетов и добавляя регулирующие доходы другим местным бюджетам.

Одной из особенностей регулирования  местных бюджетов в Российской Федерации является широкое применение трансфертов. Основным достоинством применения этого способа регулирования доходов местных бюджетов является то, что размер трансферта рассчитывается на основе единой для всех территорий методики, что исключает субъективность, присущую иным методам регулирования доходов региональных бюджетов.

Одной из целей проводимой в России реформы местного самоуправления является укрепление местных бюджетов и усовершенствование бюджетной системы страны. В диссертационной работе обосновано, что данная реформа требует значительной доработки. Так, в реформе не учтено, что при построении муниципальных образований «первого уровня» (сельских поселений) большинство вновь образованных муниципалитетов не будут иметь собственной налогооблагаемой базы, которая могла бы позволить в достаточной мере обеспечить финансовые потребности территории. При этом предлагаемый механизм бюджетного выравнивания с помощью отрицательных трансфертов имеет ряд недостатков, которые не позволят в должной мере гарантировать  финансовую обеспеченность «бедных» муниципалитетов и в то же время могут породить незаинтересованность «богатых» муниципальных образований в дальнейшем развитии территории.

В этой связи представляется необходимым устанавливать размеры  отчислений от регулирующих налогов  таким образом, чтобы общий объем доходов местного бюджета был не ниже минимального уровня, устанавливаемого законом о федеральном бюджете на соответствующий год для данного региона.

 Экономически не обоснована, на наш взгляд, и имеющаяся система местных налогов. На сегодняшний день за муниципалитетами закреплены наименее собираемые налоги, причем органы местного самоуправления, во-первых, не наделены самостоятельными полномочиями  по их сбору и контролю за собираемостью, а во-вторых, не имеют реальных рычагов воздействия на налогоплательщиков-недоимщиков и на формирование налогооблагаемой базы.

 Кроме того, муниципальные образования, уже длительное время находящиеся в тяжелом финансовом положении, в основном не имеют и источников неналоговых доходов, так как ликвидное муниципальное имущество либо приватизировано, либо отсутствует по иным причинам, а муниципальные предприятия находятся в стадии банкротства (в основном, это предприятия жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, учреждения культуры).

 В ходе диссертационного исследования выявлены также и недостатки реформирования расходных полномочий муниципалитетов. В частности, в новом законе о местном самоуправлении в перечне вопросов местного значения отсутствует вопрос об организации содержания детей в детских дошкольных учреждениях, хотя решение данного вопроса традиционно относится к социально значимым, публичным задачам, он носит исключительно поселенческий характер и может быть отнесен к уровню поселений.

   К компетенции поселенческого уровня отнесено содержание и строительство дорог в границах поселений, кроме дорог федерального и регионального значения, однако в границах поселений могут находиться и дороги районного значения, содержание и строительство которых отнесено к компетенции районного уровня местного самоуправления и может быть делегировано органам местного самоуправления лишь в соответствии с порядком, предусматриваемым законом, и с соответствующим финансовым обеспечением.

 Представляется неоправданным изъятие из компетенции местного самоуправления всех вопросов финансового обеспечения учебного процесса, включая содержание зданий (расходы на хозяйственные нужды). В соответствии с принципом субсидиарности, существующей европейской и российской практикой эти вопросы в немалой степени относятся к сфере интересов местного самоуправления, могут быть реализованы на этом уровне надлежащим образом и, соответственно, отнесены к задачам муниципалитетов.