Бюджетные организации

3.3. Пути повышения результативности  использования бюджетных средств  бюджетной организации

Сложившиеся традиции и организация  бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные  стимулы повышения эффективности  управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств  с освоения, выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно  значимых и измеримых результатов. [33, с.242-265]

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить  по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной  классификации Российской Федерации  и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих  и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и  расширение сферы применения программно-целевых  методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления  и рассмотрения бюджета.

Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов является приведение структуры  и содержания бюджетной классификации  Российской Федерации (далее - бюджетная классификация) и бюджетного учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

Бюджетная классификация  и бюджетный учет должны стать  надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов  бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов  деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта  бюджета и его исполнения в  течение финансового года до составления  соответствующей финансовой отчетности.

Мероприятия по повышению  эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной  системы включают в себя помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных  организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового  обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование  процедур исполнения бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации, включая  элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений. [33, с.250-265]

В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные  преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так, например, одним из недостатков является реализация функций распорядителя бюджетных  средств организациями, подведомственными  органам исполнительной власти других уровней. Такая ситуация возникает  в случае, когда главные распорядители  средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений  на территории определенного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей. В ходе реформы сети бюджетных  учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных  средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.

На следующем этапе  реструктуризации бюджетного сектора  предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение  правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения  эффективности использования бюджетных  средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями  различных организационно-правовых форм. [33, с.42-65]

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в  рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового  обеспечения таких организаций  на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Таким образом, реформа бюджетного процесса, зависящая от темпов и  направлений широкого круга структурных  реформ, является одной из важнейших  предпосылок для повышения эффективности  государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора.

Проведенный анализ показателей, характеризующих состояние сети получателей средств федерального бюджета, позволил сформулировать ряд  рекомендаций по повышению эффективности  ее деятельности и удешевлению ее содержания. К ним относятся:

-   приведение бюджетной  сети в соответствие с новым  разграничением расходных полномочий  между уровнями бюджетной системы;

-   устранение практики  распределения средств бюджета  одного уровня органами власти  другого уровня;

-   передача в единое  подчинение учреждений, выполняющих  идентичные функции;

-   лишение статуса  распорядителей бюджетных средств  организаций, в ведении которых  находится менее 6 бюджетных учреждений, и передача соответствующих учреждений  в непосредственное подчинение  главному распорядителю;

-   сокращение числа  уровней бюджетной сети;

-   законодательное  разграничение полномочий главных  распорядителей и распорядителей  бюджетных средств в отношении  бюджетных учреждений;

-   ликвидация или  объединение учреждений, имеющих  малочисленный контингент потребителей.

В настоящее время предоставлением  социальных услуг занимаются исключительно  учреждения, находящиеся в административном подчинении органов власти, финансирование которых осуществляется на основе сметы, что не создает стимулов для повышения  эффективности их деятельности. Реформирование бюджетной сети должно осуществляться в направлении разделения функций  поставщиков и заказчиков социальных услуг, расширения круга потенциальных  поставщиков услуг и механизмов их взаимодействия с государством.

Министерством экономического развития и торговли РФ разработан пакет законопроектов, предполагающий внедрение двух альтернативных бюджетному учреждению форм организаций: автономных учреждений (АУ) и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций (ГМАНО). Общими для обеих организационно-правовых форм особенностями является:

- финансирование их деятельности  из бюджета по результату,

-самостоятельное распоряжение  любыми доходами и самостоятельная  ответственность по обязательствам.

Основные различия между  ГМАНО и АУ состоят в следующем: ГМАНО предоставляет социальные услуги на договорной основе, тогда  как АУ – на основе обязательных заданий собственника; АУ - осударственное имущество передается на праве оперативного управления, а ГМАНО – на праве собственности. Однако законопроекты не дают ответа на ряд принципиальных вопросов, без решения которых практическая реструктуризация бюджетной сети невозможна. В частности, они не содержат четких критериев выбора организационно-правовой формы для преобразования бюджетных учреждений при наличии явных преимуществ статуса ГМАНО для коллектива бюджетного учреждения. Это создает риск того, что выбор варианта реорганизации будет определяться неформальными отношениями учреждений с главными распорядителями бюджетных средств. В этих условиях целесообразно избрать одну из двух стратегий:

1) отложить внедрение  новых организационно-правовых форм  в бюджетном секторе до уточнения  концепции реформы, что предполагает:

-   определение критериев  выбора варианта реорганизации;

-   обеспечение разумного  баланса прав и обязанностей  ГМАНО и АУ;

-   определение круга  бюджетных учреждений, которые не  подлежат реорганизации (учреждение  необходимо сохранить в существующей  форме, если оно является монополистом  на локальном рынке, а услуги  должны предоставляться этим  учреждением населению независимо  от затрат);

-   обеспечение возможности  совместного учреждения АУ и  ГМАНО различными органами власти (местного самоуправления) и (или)  частными лицами; [31, с.3-18]

2) начать частичное внедрение  новых организационно-правовых форм  в отдельных отраслях бюджетного  сектора экспериментальным путем  в рамках действующего законодательства, которое позволяет преобразовывать  учреждения в фонды и автономные  некоммерческие организации.

При выборе этой стратегии  необходимо соблюдать указанные  выше условия допустимости преобразования бюджетных учреждений, а также  следующие условия:

-   отбирать подлежащие  реорганизации учреждения преимущественно  из числа тех, которые имеют  высокий удельный вес внебюджетных  доходов, так как это свидетельствует  о достаточно высокой степени  готовности учреждения к функционированию  в рыночных условиях;

-   свести к минимуму  масштабы применения принудительной (т.е. без учета мнения коллектива  учреждения) реорганизации;

-   использовать преимущественно  общественный контроль за организациями,  созданными в процессе преобразования  бюджетных учреждений (через наблюдательные  советы с участием общественности).

Заключение

На основании проведенного исследования можно сделать следующие  выводы:

1. Системе сметного планирования  присущи следующие недостатки:

-  непрозрачность планирования  – показатели плана не характеризуют  обоснованность расходов;

-  затратный принцип  – при планировании отталкиваются  от сложившегося уровня расходов, отсутствуют стимулы к их снижению

-  отсутствие оперативного  механизма в обоснованном изменении  плановых показателей.

2.  Необходимо, чтобы бюджет  формировался исходя из целей  и планируемых результатов деятельности; чтобы выделяемые бюджетные ассигнования  имели четкую привязку к конечным  результатам деятельности бюджетных  учреждений.

3. Необходимо определить  мероприятия по подготовке реструктуризации  бюджетной сети. Они должны привести  к тому, что бюджетных учреждений  станет намного меньше, чем сейчас. Уже сейчас организации, которые  реально предоставляют большой  объем платных услуг, вполне  готовы к переходу в новые  организационно-правовые формы.  Эти организации не являются  получателями бюджетных средств.  За их обязательствами нет  субсидиарной ответственности государства.  Это организации, которые предоставляют  бюджетные услуги, и получают  за них возмещение из бюджета  в том же объеме, может быть  и большем, если они эффективны. Если нет конкурсного распределения,  это может быть субсидирование  деятельности определенного типа  предприятий.

4. Другая необходимость  реформирования – это конкурсное  распределение в рамках своего  социального заказа, когда объявляется  тендер, выигрыш которого означает  заключение контракта на оказание  государственных услуг. Потребуется  внесение изменений в законодательство  о закупках. Сейчас оно написано  так, что каждое учреждение  закупает для себя скрепки,  бумагу, строительные подряды. При  закупке государственных услуг  ситуация будет складываться  другим образом. Конкурс будет  объявляться бюджетным учреждением,  но услуги получать иное лицо (физическое лицо, организация), а  бюджет их только оплачивать.

5.  Необходимо изменить  статью о смете доходов и  расходов. Это будет бюджетная  смета – документ, устанавливающий  в соответствии с классификацией  расходов бюджета бюджетные ассигнования  и лимиты бюджетных обязательств  бюджетного учреждения.

На основании сделанных  выводов предлагается следующее:

1.  Система сметного  планирования, основанная на затратном  принципе, создает трудности на  пути совершенствования управления  бюджетными финансами, что и  определяет необходимость ее  реформирования.

2. При составлении бюджетным  учреждением сметы расходов и  доходов в нее должен быть  заложен тот объем денежных  средств, использование которых  позволит достичь поставленных  перед бюджетным учреждением  целей и задач, то есть конечных  результатов его деятельности  на определенный период.

3. В сложившихся условиях  усилить роль и значение среднесрочного  финансового планирования. Это необходимо  по нескольким причинам.

Во-первых, удлинение горизонта  бюджетного планирования необходимо для  целей макроэкономической, налоговой  и денежно-кредитной политики. Необходимо видеть параметры доходов, расходов, дефицита бюджета, которые влияют на многие условия развития экономики.

Во-вторых, в сфере общественных финансов невозможно ставить цели, задачи, результаты деятельности, как  минимум, трехлетней перспективы. При  годовом горизонте планирования любой администратор бюджетных  средств думает об одном: как бы освоить  выделенные ассигнования и не потерять, а еще лучше нарастить их в  следующем году. Среднесрочное финансовое планирование – необходимая предпосылка  для реструктуризации бюджетного сектора  и внедрения методов бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

В-третьих, среднесрочное  финансовое планирование повышает эффективность  администрирования расходов. Появляется возможность для заключения долгосрочных государственных  контрактов, решения  хронической для российских бюджетов проблемы остатков средств на счетах за счет обмена ассигнованиями, предусмотренными на разные годы трехлетнего цикла, повышения  равномерности расходования средств.

Именно поэтому среднесрочное  финансовое планирование давно стало  общепризнанной практикой. Оно заявлено и в действующей редакции Кодекса. Однако статья о перспективном финансовом плане до недавнего времени реально  не применялась. Перспективный финансовый план носил справочно-аналитический  характер и не был жестко увязан с проектом бюджета. И только с 2005 года на федеральном уровне началась интеграция перспективного финансового  плана в обычный, регулярный бюджетный  процесс, когда первый год перспективного финансового плана является проектом бюджета на очередной год, а остальные проектировки задают предсказуемые параметры расходов и доходов на следующие два года.