Бюджетный федерализм. Основные направления развития в РФ

     5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.

     Как уже отмечалось выше, в течение  девяностых годов под давлением  регионов происходило изменение  распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее  к ослаблению центральной власти. В последнее время наблюдается  обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения  в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить  влияние губернаторов в сфере  федерального законодательства, а вторая — в сфере исполнения этого  самого законодательства. В обоих  случаях наблюдается изменение  распределения полномочий между  уровнями власти за счет односторонних  действий центральной власти.  

2.3 Развитие бюджетного федерализма 

     Быстрому  развитию финансово-бюджетного федерализма  в Российской Федерации способствовало принятие ряда федеральных законов. В соответствии с Законом «Об  основах бюджетного устройства и  бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября  1991 г. субъектам Федерации не устанавливаются размеры доходов и расходов, они имеют право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. разлил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.

     Важным  этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стал Закон РФ «Об  основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., в котором впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета, т.е. объема доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. В свою очередь, минимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм, то есть показателей минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами.

     В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами — передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение этого метода способствует объективизации межбюджетного распределения средств.

     В рамках трехлетней программы правительства  по реформированию межбюджетных отношений  в 1999 – 2001 годах методика и процедуры  распределения средств ФФПР стали  более «прозрачными», жесткими и  менее зависимыми от бюджетной политики конкретных регионов. В то же время  вне ФФПР до сих пор существуют виды федеральной помощи регионам, такие как бюджетные ссуды различных видов, списания (отсрочки) долгов и так называемые «взаимные расчеты».

     Реформы 1991, 1994 и 1999-2001 гг. были ориентированы  на «разделение денег» между бюджетами  разных уровней. В августе 2001 года была утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации  на период до 2005 года. В ее основе лежит  концепция перехода от «разделения  денег» к принципиально иной системе  – «разделению полномочий». Эта  эффективная система бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна отвечать пяти требованиям:

1. четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
2. региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики;
3. наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;
4. наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей;
5. стабильность всех вышеперечисленных условий.

     В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года был  принят Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления» (от 6 октября  2003 г. № 131-ФЗ), в котором были уточнены полномочия каждого уровня власти – федерального, субъектов Федерации, и муниципального.

     Однако  остались и нерешенные проблемы, а  именно:

     Сегодня основным направлением развития бюджетного федерализма в России является все  большая концентрация налоговых  доходов на федеральном уровне при  одновременном сбросе все большего объема социальных расходных полномочий на уровень субъектов Федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Таким образом, на протяжении трех последних лет активно формируются, так называемые, «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом.

     Возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов несмотря на использование  рычагов бюджетного выравнивания

     Региональные  и особенно местные бюджеты перегружены  обязательствами, возложенными на них  федеральным законодательством, без  предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты» - заработная плата, социальные пособия  и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных  бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.

     Конечные  цели реформы межбюджетных отношений  находятся в русле общих целей  государственной политики: экономический  рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности  государственной власти. 
 
 
 
 
 
 

     Заключение 

     В Российской Федерации в течение  десятилетия реформ сложился принципиально  отличный от существовавшего ранее  механизм бюджетных взаимоотношений  органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе  делегирования и разграничения  полномочий, проведена бюджетно-налоговая  децентрализация.

     В то же время реформа межбюджетных отношений на данном этапе рассматривает  такие основополагающие блоки системы  межбюджетных отношений, как разграничение  расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение  реформы на уровень субъектов  Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

     Основная  причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России — резкая диспропорция между  переданными на субнациональный  уровень финансовыми ресурсами  и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным  властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой  почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами  означает отсутствие легальной ответственности  за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное  управление общественными финансами.

     Принятые  в 2007 году поправки в Бюджетный кодекс Российский Федерации завершили  закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ и муниципальными образованиями. Наряду с заложенными  в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов стимулами, это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов РФ [17, с. 5].

     В целом оправдывает себя и механизм делегирования субъектам РФ исполнения федеральных полномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

     Оправдал  себя механизм содействия позитивным структурным изменениям в регионах, предусматривающий предоставление субъектам РФ федеральных субсидий.

     Начиная с 2008 года впервые на законодательном  уровне созданы стимулы для сокращения дотационности бюджетов субъектов  РФ и местных бюджетов за счет расширения бюджетных полномочий субъектов  РФ и муниципальных образований  с высокой степенью бюджетной  самообеспеченности.

     Серьезную озабоченность вызывает и тот  факт, что ряд субъектов РФ отложили до 2009 года завершение реформы местного самоуправления и формирование связанных  с ней инструментов и методов  межбюджетных отношений.

     Далеко  не всегда органами государственной  власти субъектов РФ соблюдаются  установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями, в том числе –  закрепление за местными бюджетами  на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты  субъектов РФ. С трудом преодолеваются традиции «централизованного регулирования» доходов и расходов местных бюджетов.

      Список используемой литературы 

1. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2-е изд. 2001.
2. Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебное пособие. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Финансы и статистика,2006
3. Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация. // Университетская информационная система Россия http://www.cir.ru
4. Институциональные основы экономики федерализма

http://www.kazanfed.ru/actions/konfer1/doklad10/