Взаимодействие органов контроля

            Во всех государствах в зависимости от специфики их устройства сложились свои системы органов ГФК. Тем не менее, организация и деятельность контрольно-ревизионных сетей в зарубежных странах так или иначе базируется на общих принципах, выработанных многолетним международным опытом (Так, например, осуществление любой крупной программы обязательно включает в себя подсистемы контроля. На эти цели выделяется обычно 1-2 % из общего объема ассигнований на сколько-нибудь существенную государственную программу.). Органы ГФК тесно взаимодействуют с органами государственной власти, направляют им материалы по итогам контрольных мероприятий, оказывают консультации, производят анализ и дают заключения по финансово-хозяйственным (бюджетно-финансовым) вопросам, использованию государственных ассигнований на различные цели и т.д.Высшим звеном государственного финансового контроля в демократических странах принято считать орган контроля по линии законодательной (представительной) власти. В силу своего особого статуса эти органы представляют систему внешнего (по отношению к исполнению бюджета и иным процедурам государственного управления) финансового контроля. Как правило, во всех странах существуют специальные институты парламентского контроля (или контроля по линии законодательной – представительной - власти). В большинстве государств они играют заметную и достойную роль в социально-экономической и политической жизни. Например: в США - Главное контрольное (бюджетно-контрольное) управление Конгресса, в Великобритании - Национальное контрольно-ревизионное управление, в Канаде - Ведомство Генерального ревизора, в Польше - Высшая контрольная палата, в Японии - Контрольно-ревизионное управление, в Индии - парламентские комитеты государственной отчетности и бюджетных ассигнований, в Бразилии - Федеральный счетный суд, в Финляндии - пять Государственных ревизоров, в Чешской Республике - Высшая контрольная служба, в Австрии, ФРГ, Франции, Румынии, Венгрии, Испании - счетные палаты и т.д. Следует отметить, что отнесение контрольных органов к законодательной (представительной) власти достаточно условно (оно имеет цель абстрактного обобщения контрольных органов по линии ветвей власти). Например, некоторые из вышеперечисленных органов (счетные палаты Франции, Испании и др.) имеют некоторую близость к судебной или исполнительной власти (Принадлежность к парламентскому или правительственному контролю мы определяем не только степенью интеграции (в том числе в организационном и институциональном аспектах) в законодательную (представительную) или исполнительную власть. В то же время некоторые из органов (например, счетные палаты Франции, Испании и др.) мы относим к парламентскому контролю достаточно условно (главным образом по приоритетам подотчетности), принимая во внимание их неявно выраженное положение между ветвями власти, предполагающее определенную близость к той или иной ветви в том или ином отношении. Например, Счетная палата Германии отчитывается о результатах своей деятельности и перед парламентом и перед правительством, но президент и вице-президент палаты избираются именно парламентом по предложению правительства. Следует добавить, что относить те или иные органы ГФК к той или иной ветви власти в некоторых государствах можно лишь с большой долей условности, так как в этих государствах государственные органы можно рассматривать в разрезе функций единой государственной власти (главным образом, в разрезе разделения функций по принятию законов и по их непосредственному осуществлению)..

Органы ГФК развитых стран тесно  взаимодействуют с парламентами, регулярно направляют им материалы по итогам контрольных мероприятий, проводят анализ и представляют на рассмотрение органов парламента заключения по бюджетным вопросам, оказывают консультативную помощь по вопросам управления государственными финансами.

Функционирующие в настоящее время  в России органы ГФК инкорпорированы  в систему государственной власти, в соответствии с необходимостью соблюдения баланса полномочий ее ветвей. И хотя деятельность отдельных органов  ГФК (как парламентского, так и президентского и правительственного контроля) в отрыве от общей картины контроля в стране и его, к сожалению, весьма незначительного (по крайней мере фактически) влияния на происходящие трансформационные процессы можно было бы оценивать положительно, в общем и целом они не представляют систему.

Как свидетельствует практика, многочисленные, но не системно связанные государственные контролирующие органы оказывают незначительное влияние на состояние порядка и дисциплины в стране, что в целом подрывает саму суть, сам настроя социально-экономических преобразований. При этом ситуацию усугубляет отсутствие скоординированности в деятельности контрольных органов и слаженности в работе.

В вопросах совершенствования финансового  контроля большая роль принадлежит  различным профессиональным ассоциациям, объединениям органов финансового контроля, деятельность которых позволит решать, как отдельные вопросы осуществления того или иного вида финансового контроля в РФ, так и ключевые вопросы методологии финансового контроля.

Ключевым направлением совершенствования  государственного финансового контроля как важнейшей составляющей финансового  контроля в РФ и повышения его  эффективности является принятие единой концепции государственного финансового  контроля в РФ, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработка научно-методических основ оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля и их сотрудников.

В современных условиях отсутствует  механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной (представительной) и исполнительной власти, разработка которого является ключевым вопросом организации государственного финансового контроля в РФ. Важным вопросом является также определение органа, обладающего статусом высшего контрольного органа. Кроме того, необходимо четко определить статус органов государственного финансового контроля по отношению к органам аудиторского контроля, законодательно закрепив их приоритет в вопросах методологии финансового контроля. До сих пор не решен вопрос о необходимости разработки основополагающих правовых актов, таких как Федеральный закон о государственном финансовом контроле в РФ, о статусе контрольно-счетных органов.

В целях повышения эффективности  расходования государственных средств  перспективным направлением совершенствования  контроля является переход к аудиту эффективности государственных расходов, который представляет собой направление деятельности контрольных органов, предполагающее анализ результативности и экономности использования государственных средств, оценку возможных резервов их роста и обоснованности расходования. В настоящее время отсутствует единая методика проведения аудита эффективности государственных расходов, не определены критерии и показатели эффективности использования государственных средств. Требует завершения работа по конкретизации и законодательному закреплению критериев неэффективного использования бюджетных средств, распоряжения государственной собственностью, а также ответственность за их неэффективное использование.

Значительную долю в общем объеме финансовых нарушений, выявляемых в ходе осуществления финансового контроля, является нецелевое использование бюджетных средств. При этом недостаточно четко определены основания, по которым использование бюджетных средств может трактоваться как нецелевое, а также отсутствуют правовые механизмы, которые должны быть направлены на усиление мер ответственности за нецелевое и неэффективное расходование государственных средств.

Важной проблемой осуществления  контроля является низкий процент возврата бюджетных средств по результатам проведенных ревизий и проверок. В связи с этим необходимо принять комплекс мер: по повышению уровня результативности контрольных мероприятий, направленных на уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушение требований закона об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов и о распоряжении государственной собственностью; по повышению ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний Контрольных органов; по установлению правовых норм, закрепляющих механизм возврата бюджетных средств и ответствен-Н0сти должностных лиц за предоставление необеспеченных бюджетных кредитов и ссуд и т.п.

Для повышения эффективности проведения ревизий финансово-хозяйственной  деятельности как одного из основных методов финансового контроля необходимо в законодательном порядке закрепить основы проведения ревизии, определив цель и задачи ревизии, порядок ее проведения; состав органов, имеющих Право на проведение ревизии, их права и обязанности; определить права и обязанности ревизуемых организаций и т.п.

Важным вопросом совершенствования  контроля является исключение дублирования действий контрольных органов, заключающееся  в совершении различными органами своих  функций в отношении одних  и тех же объектов контроля, - Министерства финансов РФ, органов федерального казначейства, Счетной палаты РФ, контрольных органов, созданных главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств при осуществлении последующего финансового контроля.

Органы налогового и  таможенного контроля должны более  тесно взаимодействовать с контрольными органами исполнительной власти, прежде всего с органами федерального казначейства и Счетной палатой РФ. Кроме того, повышению эффективности налогового контроля будут способствовать: решение задач, связанных с разработкой форм и методов контрольной работы в отношении налогоплательщиков, представляющих «нулевые балансы» или не представляющих налоговую отчетность; дальнейшее развитие налогового администрирования, и в первую очередь для субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность в приоритетных для данного региона направлениях деятельности; введение системы косвенного контроля, в основу которой положена оценка риска неуплаты налогов и других обязательных платежей; расширение направлений взаимодействия с общественными организациями налогоплательщиков; совершенствование программного обеспечения процедуры камеральных проверок, а также стандартизация процедуры выездных и встречных проверок и др.

Использование новых  информационных технологий должно стать  фактором повышения совершенствования  эффективности государственного финансового  контроля. Информатизация деятельности органов государственной власти и государственного финансового контроля на основе передовых технологий открывает перспективы повышения эффективности использования государственных ресурсов. С появлением новых информационных технологий станет возможным в полной мере обеспечить открытость бюджетов всех уровней, возможность в реальном масштабе времени контролировать расходы и доходы каждого получателя бюджетных средств. Наличие оперативной информации о финансово-хозяйственной деятельности всех участников бюджетного процесса будет способствовать предупреждению нарушений финансово-хозяйственной деятельности. Для формирования единого информационного пространства необходима информационная совместимость результатов деятельности контрольных органов, автоматизация учета контрольных мероприятий и обеспечение обмена соответствующей информацией между контрольными органами и т.п.

В целях совершенствования  аудиторского контроля особого внимания заслуживает проблема повышения  качества оказываемых аудиторских  услуг. Важное значение в этой связи  приобретает разработка дополнительных критериев, характеризующих деятельность аудиторских организаций помимо соблюдения действующих правил (стандартов). Кроме того, повышению качества оказываемых аудиторских услуг будут способствовать и такие факторы, как создание методик оценки ущерба от осуществления некачественного аудита, упрощение существующей системы судебного делопроизводства и др. Качество аудиторских услуг тесно связано с уровнем квалификации аудиторов, повышению которого должна способствовать более эффективная система их профессиональной подготовки. Помощь в реализации этого направления должны также оказывать профессиональные аудиторские объединения (например, Аудиторская палата России).

Важным направлением совершенствования аудиторского контроля в РФ должно стать изменение характера проводимого аудита, который будет заключаться не только в выражении мнения о достоверности отчетности, но и в предоставлении необходимой информации ее пользователям о фактическом финансовом положении субъекта хозяйствования. Для дальнейшего расширения взаимодействия органов государственного финансового контроля и аудиторских организаций необходимо расшилить и более четко формализовать направления возможного сотрудничества, например, в части проведения анализа рационального и эффективного использования организациями государственных финансовых средств и имущества. Наиболее важным моментом является также согласование интересов всех участников рынка аудиторских услуг на базе эффективного механизма его регулирования, который включал бы меры не только административного, но и финансового воздействия, а также учитывал бы систему установленных этических норм, имеющих сегодня в основном декларативный характер.

В современных условиях своего решения требует законодательное  обеспечение внутрихозяйственного финансового контроля, нынешнее состояние которого позволяет говорить лишь о его создании, а не о развитии. Следует законодательно закрепить основы функционирования служб внутреннего контроля и установить основы их взаимодействия с другими органами финансового контроля. Важным направлением совершенствования системы внутрихозяйственного контроля являются разработка и реализация наиболее рациональных форм, методов его осуществления, способствующих снижению злоупотреблений должностных лиц, сохранности и рациональному использованию финансовых ресурсов, снижению трудоемкости контрольной работы (например, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат).

Дальнейшему развитию и  совершенствованию общественного  контроля должно способствовать осуществление следующих мер: расширение деятельности попечительских советов, создание которых предусмотрено действующим законодательством; более четкая регламентация отдельных аспектов деятельности некоммерческих организаций (общественных организаций, партий, союзов и др.), таких как информирование о результатах своей деятельности (определение конкретного перечня средств массовой информации, в которых должны публиковаться отчеты таких организаций, установление мер ответственности за уклонение от публикации отчетов); законодательное обеспечение процедур доступа к государственным информационным ресурсам, исключая информацию с ограниченным доступом, как важнейшую основу осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций; обеспечение возможности участия общественности в проведении конкретных контрольных действий (например, инвентаризации товарно-материальных ценностей и денежных средств).