Внебюджетные фонды на финансовом рынке

Государственная власть с  расширением своей деятельности нуждалась во все новых расходах, требовавших средств для своего покрытия. Эти средства концентрировались  в особых фондах, предназначенных  для специальных целей. Такие  фонды носили, как правило, временный  характер. С выполнением государством намеченных мероприятий они заканчивали  свое существование. В связи с  этим количество фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались. В целом наблюдалась тенденция  к увеличению количества и объема таких фондов, вызванная новыми задачами и функциями, стоящими перед государством, особенно в результате появления, а затем и расширения его предпринимательской деятельности. Множественность фондов создавала определенные финансовые неудобства (в одних фондах – нехватка средств, в других – избыток) и требовала дополнительных расходов на управление ими.

Основное отличие таких  целевых фондов от бюджетных средств  состоит в строго определенных целях  их использования. На определенном этапе  развития финансовой системы на базе объединения различных фондов создается  государственный бюджет, что облегчает  управление движением финансовых потоков  и создает возможность возмещения нехватки средств в одних фондах за счет средств из других фондов. Этот процесс включения внебюджетных фондов в бюджетную систему государства  продолжается и сейчас. Например, в  последние годы часть внебюджетных денежных фондов РФ вошла в состав федерального бюджета и получила статус целевых бюджетных фондов. Это такие фонды, как Федеральный  дорожный фонд РФ, Федеральный экологический  фонд РФ и некоторые другие.

К отличительным особенностям внебюджетных фондов относятся их целевая  направленность на финансирование расходов, не предусмотренных в бюджете, и  независимость от бюджета аккумулированных в фондах денежных средств, находящихся  в государственной собственности. На отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов  во внебюджетные фонды, распространяются нормы и положения налогового законодательства.

1.2 Социально-экономическая  сущность внебюджетных фондов, причины  их возникновения.

История возникновения внебюджетных  государственных  фондов  связана  с развитием специальных  видов  правительственной  деятельности,  для  которой была  нежелательна  огласка.  Как  правило,  это  были  операции  временного характера, которые покрывались за короткий срок специальными  доходами.  При этом специальные фонды или  счета  появились  гораздо  раньше  возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных   фондов и счетов не  были  постоянными,  тогда  одни  счета  открывались,  а  другие закрывались. В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества и  объема таких  фондов,  вызванная  новыми  задачами  и  функциями,  стоящими   перед государством, особенно в результате появления,  а  затем  и  расширения  его предпринимательской   деятельности. Множественность фондов создавала определенные финансовые неудобства – в  одних  фондах  нехватка  средств,  в других избыток, и  требовала  дополнительных  расходов  на  управление  ими.

Поскольку такие счета  и фонды не должны были  утверждаться  парламентом,  то правительство могло использовать проходившие через них  средства  совершенно бесконтрольно. Создание  специальных  фондов   позволяло   привлекать   дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства  в  области  всегда актуальных   военных   расходов,   научных    исследований,    регулирования экономического   развития   страны,   внешнеэкономической   деятельности   и социальных  выплат  населению.  Правительство  имело  возможность  за   счет временно  свободных  средств,   аккумулированных   в   специальных   фондах, покрывать  кассовые  разрывы  и   дефицит   бюджета,   а   также   покрывать непредвиденные  расходы.  Расширение  деятельности  государства  привело   к созданию значительного количества специальных фондов, названия которых,  как правило, объясняли  и  цель  расходования   средств.  Такая  множественность фондов   усложняла   деятельность   государства,   поэтому   с   укреплением централизованного  государства  начинается  период  унификации   специальных фондов. На основе объединения различных фондов  был  создан  государственный бюджет, который после   рассмотрения   и   утверждения   его   парламентом превращается в закон, обязательный к исполнению. Однако многие внебюджетные фонды сохранили своё значение и самостоятельность и  существовали  наряду  с государственным бюджетом. Специальные счета создавались для  строительства, правительственной  предпринимательской  деятельности,  управления   денежной системой и государственным долгом, системой национального страхования.

В России в отличие  от  зарубежных  государств,  исторически  сложилась совершенно   иная   система    осуществления    государственных    расходов. Составлялось только два бюджета: обыкновенный и чрезвычайный.

Обыкновенный бюджет формировался из  традиционных,  относительно  постоянных  расходов  и направлялся на финансирование расходов, связанных с осуществлением  основных функций государства.

Чрезвычайный  бюджет  фактически   выполнял   функции специальных фондов, он  не  утверждался,  не  публиковался  и  содержался  в тайне. За счет  его  средств  погашался  государственный  долг,  покрывались убытки вызванные войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме  того,  за  счет средств чрезвычайного бюджета  покрывался  дефицит  обыкновенного,  так  как бюджетная    система    СССР    предусматривала     существование     одного государственного бюджета.

Впервые  целевые  бюджетные  фонды  стали  создаваться   в   Российской Федерации в период перехода  страны  на  новые  экономические  отношения  на основе Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного  процесса в  РСФСР»  от  10  октября  1991  года.  Главная  причина  их   создания –  необходимость  выделения  чрезвычайно  важных  для   общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками доходов. Среди них ведущую  роль заняли социальные внебюджетные фонды.

    При  создании   социальных   внебюджетных   фондов   ставилась   задача «разгрузить» бюджет от существенной  доли  социальных  расходов,  которые  в рамках  бюджета  финансировались  с  большими  трудностями.  Одновременно  с социальными  были  созданы  и другие  внебюджетные  фонды. Впоследствии, исчерпав положительный ресурс от функционирования целого  ряда  внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации  их  в  бюджет,  при этом сохранив определенную  автономность  таких  фондов.  Они  включаются  в бюджет отдельными статьями, то есть трансформировались в  целевые  бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили  статус  внебюджетных  и  были  официально утверждены законодательными актами правительства и президента РФ.

Пенсионный фонд РФ (ПФР) был создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ и является самостоятельным финансово – кредитными учреждением.

Фонд социального страхования  (ФСС)  был  создан  в  целях  обеспечения государственных гарантий  в  системе  социального  страхования  и  повышения контроля за  правильным  и  эффективным  расходованием  средств  социального страхования  и  является  самостоятельным  финансово-кредитным  учреждением. Управление Фондом социального страхования РФ  осуществляется  Правительством РФ.

Фонд обязательного медицинского  страхования  (ФОМС)  предназначен  для аккумулирования    финансовых    средств    и    обеспечения    стабильности государственной  системы   обязательного   медицинского   страхования.   Для реализации государственной политики  в  области  обязательного  медицинского страхования  созданы  Федеральный  и  территориальный  фонды   обязательного медицинского  страхования  как  самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения.

Важным  звеном   финансовой   системы   являются   внебюджетные   фонды государства  -  форма  использования   финансовых   ресурсов,   привлекаемых государством  для  финансирования   не   включаемых   в   бюджет   некоторых общественных потребностей и комплексно  расходуемых  на  основе  оперативной самостоятельности строго в  соответствии  с  целевыми  назначениями  фондов.

Государственные внебюджетные фонды создаются на базе  соответствующих  актов высших  органов  власти,  в  которых   регламентируется   их   деятельность, указываются источники формирования, определяются  порядок  и  направленность использования денежных средств. Решение об образовании  внебюджетных  фондов принимает    Федеральное    собрание РФ,  а также государственные представительные органы  субъектов  Федерации   и  местного  самоуправления.

Внебюджетные  фонды  находятся  в  собственности  государства,  но  являются автономными. Они имеют, как правило, строго целевое назначение и решают  две важные задачи:  обеспечение  дополнительными  средствами  приоритетных  сфер экономики и расширение социальных услуг населения.

    Пенсионный  фонд,  фонды  обязательного  медицинского   страхования   и социального страхования населения, с  одной  стороны,  являются  финансовыми сегментами, выделенными из бюджета для самостоятельного, более  эффективного функционирования,  с  другой  —  приняли  форму   страховых   фондов.   Фонд социального страхования изначально был — и по форме, и по сути  —  страховым фондом под патронажем профсоюзов.

Область  перераспределения  бюджетных   средств   гораздо   шире,   чем внебюджетных фондов,  рамки  перераспределения  которых  ограничены  целевым назначением фонда. Такая ограниченность в  перераспределительной  функции этого сегмента  государственных  финансов  в  отдельных  случаях  имеет  ряд преимуществ перед бюджетной формой  перераспределения  финансовых  ресурсов.

При  выделении  во  внебюджетный  фонд  части   финансовых   средств   легче просматривается  соразмерность  централизуемых  источников  и  потребностей, оперативнее решаются вопросы управления данной частью  финансовых  ресурсов, устраняется неизбежность дефицита по этим фондам, что невозможно  достигнуть в бюджетах в условиях экономического кризиса.

Но условий для экономической  самостоятельности  они  лишены.  Поэтому государственные социальные  внебюджетные  фонды  лишь  по  форме,  а  не  по содержанию являются фондами взаимного страхования населения.  И  дело  вовсе не в том, что плательщиками страховых взносов в подавляющей  части  являются работодатели, а не работники. Экономическая природа средств,  зачисляемых  в указанные  внебюджетные  фонды,  есть  не  что  иное,  как  часть  стоимости воспроизводства рабочей силы. Порядок  же  уплаты  взносов  является  формой проявления  этой  сущности.  Ничто  не  мешает  органам  власти  государства установить  минимальный  уровень  оплаты  труда  (который  является   нижним уровнем для любого работодателя), включающий как прожиточный минимум, так  и долю  платежей  во  внебюджетные  фонды,   переложив   обязанность   вносить страховые платежи с работодателей на работников. Однако действующий  порядок более прост и привычен для менталитета нашего  государства  и  населения. 

В других  странах  страховые  взносы  распределены  более   равномерно   между работниками и работодателями, а в отдельных государствах  подавляющую  часть взносов уплачивают работники.

Страховая  природа  средств  внебюджетных  социальных  фондов  является решающей причиной выделения их  из  бюджета  и  принципиальным  отличием  от целевых бюджетных фондов.

Внебюджетные фонды, являясь  составной частью  финансовой  системы  РФ, обладают рядом особенностей:

 - запланированы органами власти и управления и имеют   строгую целевую направленность;

- денежные   средства   фондов   используются   для    финансирования

государственных расходов, не включенных в бюджет;

- формируются в основном  за счет обязательных отчислений  юридических  и физических лиц;

- страховые взносы  в   фонды  и  взаимоотношения,  возникающие  при  их

уплате,   имеют   налоговую   природу,   тарифы   взносов    устанавливаются государством и являются обязательными;

- на отношения, связанные  с исчислением, уплатой  и  взысканием  взносов

в фонды, распространено большинство  норм и положений Закона РФ  «Об  основах налоговой системы РФ»;

- денежные ресурсы фонда  находятся в государственной  собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию  на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

- расходование  средств  из  фондов  осуществляется  по   распоряжению Правительства  или  специально  уполномоченного  на  то  органа.

1.3 Виды внебюджетных фондов их классификация и источники формирования.

В зависимости от источников формирования, назначения и масштабов  использования внебюджетные фонды  подразделяются на централизованные и  децентрализованные.

Централизованные внебюджетные фонды имеют общегосударственное  значение и используются для решения  общегосударственных задач. В состав централизованных внебюджетных фондов входят:

– Пенсионный фонд Российской Федерации

– Фонд социального страхования Российской Федерации

– Федеральный фонд обязательного медицинского страхования

Централизованные внебюджетные фонды служат финансовой гарантией  прав граждан России на социальную защиту в случае старости, болезни, неблагоприятного экономического и  социального положения отдельных  групп населения.

Децентрализованные внебюджетные фонды формируются для решения  территориальных, межотраслевых, отраслевых и т. П. задач. Они создаются по решению региональных и муниципальных органов власти для решения