Государственный долг и методы управления им

     В-четвертых, оптимальная долговая политика с целевым значением долговой нагрузки на перспективу должна определяться таким образом, чтобы сначала попытаться профинансировать государственные расходы исключительно за счет заимствований, не прибегая к налогам и инфляции, и только если этого будет недостаточно, дополнительно использовать налоги и сеньораж для финансирования государственных расходов. Кроме того, недостаток доверия значительно сокращает право правительства на ошибку в выборе не только текущей структуры долга, но и долгосрочных целей долговой политики. Вместе с тем возросшая роль долговой нагрузки. По тем же причинам при отклонении долговой политики от оптимума возрастает эффективность фискальной политики в части достижения минимальной терминальной нагрузки при сохранении сложившегося уровня потерь. Таким образом, в случае неправильного структурирования долговых обязательств повышается роль (и, разумеется, ответственность) органа, отвечающего за установление терминального предела долговой нагрузки. В случае провала в работе властей, отвечающих за текущее управление государственным долгом, роль органов, отвечающих за стратегические ориентиры долговой политики (как правило, парламентов), в стабилизации ситуации возрастает.

     В-пятых, в случае неопределенности в ставках процента, хеджирующим инструментом могут выступать практически все долги, а не только номинальные, как при неопределенности в государственных расходах. Чаще всего неопределенность в норме процента делает финансовую политику более гибкой, а, учитывая тот факт, что такой источник неопределенности присутствует всегда, в отличие от неопределенности в государственных расходах, изучение вопросов долгового управления именно в этом контексте представляет несомненный интерес.

     Управление государственным долгом должно осуществляться на научной основе. Это означает, что органы власти на основе научных данных о глобальных и региональных закономерностях и тенденциях развития долговых отношений, учитывая национальные исторические особенности функционирования государственного долга, зная среднесрочные и отдаленные задачи социально-экономического развития страны, вырабатывают концепцию развития долговых отношений в целом, особенности использования отдельных долговых инструментов, механизм функционирования государственного долга, позволяющий максимально приблизиться к достижению поставленных целей. Это означает, что эффективное управление государственным долгом может быть реализовано только на основе адекватной соответствующему уровню развития страны долговой политики.

     Долговая политика государства, следовательно, представляет собой научно обоснованную концепцию развития государственных долговых отношений и отдельных элементов государственного долга, а также систему мер государства по их использованию в интересах достижения поставленных задач социально-экономического развития страны.

     3. Перспективы погашения государственного долга Российской Федерации

     Выше шла речь о попытках поставить развитие государственного долга в русло решения конкретных задач в рамках отдельных программ. Однако только с началом нового столетия можно связывать серьезные намерения поставить развитие долговой сферы государства на научную основу. Именно в этот период разрабатываются Основные направления политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003-2005годы (одобрены Правительством Российской Федерации 6 марта 2003г.). В эти годы Правительство исходит в своей долговой деятельности из необходимости:

     - создания условий для повышения значения государственных заимствований в качестве основного источника рефинансирования государственного долга;

     - ограничения объема государственных заимствований объемом погашения государственного долга;

     - увеличения удельного веса внутреннего долга в структуре государственного долга;

     - завершения урегулирования долга бывшего СССР;

     - снижения расходов на обслуживание государственного долга;

     - ограничения привлечения средств международных финансовых организаций финансированием проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;

     - получения Российской Федерацией к 2005 году инвестиционного рейтинга.

     Согласно представленному документу Минфин России предлагает считать основными целями долговой стратегии следующие:

     - сохранение объемов и структуры государственного долга, позволяющих гарантированно выполнять обязательства по его погашению и обслуживанию, а также рефинансировать долг независимо от состояния федерального бюджета;

     - осуществление государственных внутренних заимствований в объеме, позволяющем активно развивать рынок корпоративных и муниципальных заимствований, обеспечивающих финансирование инвестиций в отраслях и регионах;

     - изменение структуры государственного долга Российской Федерации в части дальнейшего увеличения удельного веса внутреннего долга в структуре совокупного государственного долга.

     Нет и, видимо, не может быть единого показателя, измеряющего эффективность управления государственным долгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, государство оказывает прямое воздействие на самые разнообразные области общественной жизни. Не существует методик оценки положительного влияния государственного долга на бюджет и денежное обращение страны, инвестиционный процесс и степень доверия населения к финансовой деятельности государства и т.п.

     Однако отдельные стороны результативности управления государственным долгом можно измерить. В частности, о масштабах реализации ресурсов для финансирования бюджетного дефицита говорят ежегодные поступления чистой выручки от реализации государственных заимствований. Более полное представление об эффективности государственной долговой деятельности дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по системе государственного долга к сумме расходов, выраженное в процентах. Эффективность управления (Э) рассчитывается по следующей формуле.

     Э = (П - Р) / Р * 100, где

     П - поступления по системе государственного долга;

     Р - расходы по системе государственного долга.

     Наиболее общим показателем долговой нагрузки является отношение совокупного государственного долга к объему ВВП, выраженное в процентах (в международной практике он не должен превышать 40-42% ВВП). Этот же показатель, при необходимости более углубленного анализа, рассчитывается отдельно для внутреннего и внешнего долга [10].

     Показательным для характеристики долговой нагрузки является также отношение платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к объему ВВП к доходам или расходам федерального бюджета, выраженное в процентах. И эти показатели при необходимости рассчитываются раздельно для внутреннего и внешнего долга.

     По внешнему государственному долгу определяется коэффициент его обслуживания. Он представляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и нефакторных услуг, выраженное в процентах. Безопасным уровнем обслуживания внешнего долга принято считать значение коэффициента, не превышающее 25%.

     Сравнение показателей долговой нагрузки на федеральный бюджет в 2003г. и 2009г. говорит об убедительных успехах Правительства Российской Федерации по пути продвижения эффективности управления государственным долгом. Не станет преувеличением утверждение, что эти достижения оказались возможными только на основе перехода к обоснованной долговой политике Российской Федерации.

     Трудности многих стран с погашением внешнего долга породили многие программы покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Среди них - погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и другие. Эти приемы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсия внешнего долга. Под конверсией в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики и финансов страны-должника.

     Россия сейчас активно использует метод погашения внешней задолженности товарными поставками, но остальные приемы находятся в забвении. В свете предстоящих платежей участникам Парижского и Лондонского клуба кредиторов разработка программ конверсий внешнего долга России становится актуальной. В частности, перспективой могут стать обмен долговых обязательств на акции приватизированных предприятий, выкуп долгов правительства на рублевые средства с последующим направлением их на инвестиции. От проведения таких операций Россия получит не только облегчение долгового бремени, но и оживление работы по осуществлению программы приватизации и дополнительные инвестиции в реальный сектор экономики.

     С конца 1998г. функционировал под знаком новации по государственным ценным бумагам. Новация - это частный случай реструктуризации, смысл которого заключается в замене по соглашению сторон первоначальных долговых обязательств новыми с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения.

     Новации явились следствием долгового кризиса, который в свою очередь вызван кризисом экономики и финансов России. Долговой кризис проявился, прежде всего, в значительных объемах внутренней и внешней задолженности и неуклонном росте платежей по погашению и обслуживанию государственного долга. К началу 1998г. государственный долг составил 49,4% валового внутреннего продукта, в том числе внутренний - 19,3% и внешний - 30,1%. Доля расходов федерального бюджета на погашение и обслуживание долга увеличилась с 10,1% в 1995г. до 35,6% в первом полугодии 1998г. И это притом, что основной рынок государственных заимствований - рынок ГКО/ОФЗ практически перестал быть источником финансирования бюджетного дефицита. Напротив, в январе-июне 1998г. за счет бюджета было профинансировано погашение выходящих из обращения облигаций на сумму 17,3 млрд. рублей. Долг по ГКО/ОФЗ на 1 июля 1998г. достиг 436,0 млрд. рублей (это 69,4% всего внутреннего долга), увеличившись с начала года в 8,6 раза. На погашение соответствующих выпусков в августе-декабре 1998г. требовалось 20-25 млрд. рублей в месяц, а на рефинансирование долга никаких издержек не было. Прекращение выплат по ГКО/ОФЗ стало неизбежным.

     Эта мера была объявлена Правительством [5]. Общая сумма «замороженного» долга составила 265,3 млрд. рублей, предусматривалась его реструктуризация. ОФЗ со сроками погашения в 2000-2001гг. остались в обращении. В 1998г. Правительством Российской Федерации была предложена следующая схема реструктуризации ГКО/ОФЗ [6]: соответствующие выпуски ценных бумаг погашаются в установленные при их выпуске сроки, причитающиеся средства перечисляются на транзитные счета кредиторов, в которых они могут быть рефинансированы в новые купонные облигации со сроком погашения 3, 4 и 5 лет и купонной ставкой 20-30% годовых или сертификаты Сбербанка Российской Федерации; облигации, принадлежащие физическим лицам-резидентам, погашаются деньгами; для Банка России предусмотрена особая схема погашения имеющихся у него государственных ценных бумаг. Предусматривается возможность и досрочного погашения облигаций в период до 26.09.1998г. В этом случае владельцы облигаций могли получить денежные средства в размере 5% от номинальной стоимости погашаемых облигаций, на 20% их номинальной стоимости приобрести облигации, номинированные в долларах США, с купоном 5% годовых и сроком погашения в 2006г., на остаток средств приобретались новые рублевые облигации.

     Работа по реструктуризации долга по ГКО/ОФЗ велась параллельно с переговорами по уточнению решения проблемы «замороженного» долга. Итогом переговоров явилось распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.12.1998г. «О новации по государственным ценным бумагам». Новация проводилась в период с 15.12.1998г. по 15.03.1999г. (затем этот срок неоднократно продлевался). Она осуществлялась путем замены ГКО/ОФЗ со сроком погашения до 31.12.1999г. по согласованию с их владельцами на новые обязательства и частичные выплаты денежных средств. Для подтверждения новых обязательств выпускались облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроками обращения 4 и 5 лет и размером купонного дохода 10-30% годовых и облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроком обращения 3 года и нулевым купонным доходом. ОФЗ-ПД могли быть использованы на погашение просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшиеся по состоянию на 01.07.1998г. и оплату участия в уставном капитале кредитных организаций. На 70% суммы новых обязательств выдавались ОФЗ-ФД, на 20% - ОФЗ-ПД, на 10% - денежные средства.

     Исключение было сделано для организаций, которым федеральными органами власти устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги. Они имели право получить 30% от суммы новых обязательств денежными средствами, с уменьшением доли ОФЗ-ФД до 50%. Физические лица-резиденты, фонды обязательного медицинского страхования, страховые компании (в отношении средств обязательного медицинского страхования, государственного обязательного личного страхования) и некоммерческие организации имели право получить всю сумму погашения в денежной форме в сроки, установленные при выпуске принадлежавших им облигаций. Часть денежных средств можно было инвестировать в новые выпуски ГКО с погашением в марте и июне 1999г.