История государственного управления

В сфере суда предлагалось воспринять новые французские установления: суд делился на уголовный, гражданский и полицейский. Общей для всех судов высшей инстанцией становится Кассационный суд.

Однако реализована на практике была лишь часть проекта  преобразований: в сентябре 1802 г. были учреждены первые министерства.

Таким образом, идея преобразования Сената в законодательный орган  была отвергнута "негласным комитетом". Сенату отводилась роль высшего судебного  и надзорного органа, непосредственно  подчиненного императору. Сам император  видел в Сенате тормоз его планирующимся  преобразованиям и долго не соглашался передать Сенату контроль над министерствами. "Негласный комитет" прекратил свою деятельность весной 1802 г., подготовкой и проведением реформ стал заниматься Комитет министров. Несмотря на обвинения членов "негласного комитета" в радикализме и "якобинстве", результаты его трудов были скромными, ни вопрос об ограничении самодержавия, ни вопрос об отмене крепостного права решены в нем не были (Приложение В).

2.3 СИСТЕМА ОРГАНОВ СУДОПРОИЗВОДСТВА 

Структуру дореформенной  судебной системы составляли разнообразные  исторически сложившиеся органы, делавшие ее сложной и запутанной. Старый дореформенный суд особо  противоречил потребностям буржуазного  развития страны. Во-первых, суд находился  в полной зависимости от администрации, которая вмешивалась в решения  судебных дел, носил сугубо сословный  характер (для каждого сословия были свои судебные органы). Следствие проводилось полицией, гласности судебного процесса не существовало, равно и состязательности. В судах царили неописуемая волокита (дела тянулись многие годы), взяточничество и дикий произвол. Все это вызывало всеобщее недовольство существовавшей судебной системой. Подготовка судебной реформы началась еще в 1861 года. В ней участвовал ряд известных юристов (С. И. Зарудный, Д. А. Ровинский, и др.). 20 ноября 1864 года после рассмотрения в Государственном совете царь утвердил судебные уставы. Всего было введено в действие четыре акта:

1)Учреждения судебных установлений;

2)Устав уголовного судопроизводства;

3) Устав гражданского судопроизводства;

4)Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.                                                              

Судебные уставы предусматривали  создание бессословных судебных учреждений двух типов - общих судов и мировых  судов. Мировые суды учреждались  для рассмотрения мелких уголовных  и гражданских дел. Они избирались уездными земскими собраниями из лиц, имевших высшее или средне образование, высокий имущественный ценз, который несколько снижался только для отставных офицеров. Приговор или решение мирового судьи можно было обжаловать в уездный съезд мировых судей (в апелляционном порядке), и, наконец, в кассационном порядке в Сенат. Система общих судов состояла из окружных судов и судебных палат. 
Первой инстанцией системы общих судов был окружной суд. Их было учреждено 70. Обычно судебный округ совпадал с территорией губернии. Именно в окружном суде рассматривалась основная масса судебных дел, как уголовных, так и гражданских. Те уголовные дела, по которым подсудимым грозили наказания, связанные с лишением или ограничением гражданских прав, рассматривались с участием присяжных заседателей. Заседание окружного суда с участием присяжных заседателей происходили следующим образом - судебным заседанием руководил председатель коллегии коронных судей (судебных чиновников). Он же по окончании судоговорения делал заключение и ставил вопрос перед присяжными. 
Присяжные, удалившись в совещательную комнату, выносили вердикт - виновен или невиновен подсудимый, если виновен, то заслуживает ли снисхождения. Иными словами вопрос о виновности присяжные решали самостоятельно, независимо от коронных судей. Затем коронные судьи уже без участия присяжных определяли меру наказания и выносили приговор. Приговоры суда, вынесенные с участием присяжных заседателей, не подлежали апелляции, а могли быть обжалованы лишь в Сенат в кассационном порядке по признаку формального нарушения процессуального закона. Имущественный ценз, необходимый для включения в состав присяжных, был сравнительно высок. В присяжные допускались крестьяне, занимавшие должности в крестьянском самоуправлении - сельские старосты, волостные старшины и так далее. Решающую роль в подборе присяжных играли предводители дворянства и председатели судов, то есть представители сословия дворян. Второй инстанцией по всем уголовным и гражданским делам (за исключением уголовных дел, решаемых с участием присяжных) выступали судебные палаты. Их было всего 14, каждая из них направляла деятельность 8-10 окружных судов. Вместе с тем судебная палата рассматривала в качестве первой инстанции дела по обвинению в преступлениях государственных, должностных и некоторых иных. Эти дела судебная палата рассматривала с участием сословных представителей: губернского и одного из уездных предводителей дворянства, городского головы губернского города и одного из волостных старшин по жребию. Сословные представители заседали в одной коллегии с коронными судьями (чиновниками), что фактически сводило к нулю роль этих представителей. Высшей судебной инстанцией стал Сенат, в котором были созданы кассационные департаменты. Кроме того, при Сенате 1872 г. было учреждено особое присутствие Сената для рассмотрения особо важных политических дел. Наконец, дела высших должностных лиц и особо важные дела могли рассматриваться в Верховном уголовном суде, состав которого по каждому конкретному делу назначался императором.

Реорганизовывалась прокуратура. Ее главной задачей стало поддержание  государственного обвинения в суде, надзор за деятельностью судебных следователей, полиции, судов и мест заключения. Особое внимание уделялось подбору  судебных и прокурорских кадров. Для  назначения членом суда, судебным следователем или на прокурорскую должность надо было иметь высшее юридическое образование, стаж работы в правоохранительных органах не менее 5 лет и отличаться "благопристойным поведением". Выпускники юридических факультетов университетов обычно стажировались при судах не менее 5 лет в качестве кандидатов на судебные должности.

Одновременно учреждалась адвокатура. Адвокаты делились на две категории: присяжных поверенных выступавших  защитниками в судах всех видов, и частных поверенных, имевших  право выступать лишь в мировых  судах по разрешению суда и по доверенности одной из сторон (этот институт был  учрежден в 1874 г. в связи с нехваткой  присяжных поверенных). Присяжные  поверенные должны были иметь высшее юридическое образование и стаж работы в качестве помощника присяжного поверенного не менее 5 лет, после  чего обязаны были сдать экзамен  на право самостоятельного ведения  дел. Судебная реформа была наиболее последовательной буржуазной реформой по сравнению с другими. Но и она  сохраняла серьезные пережитки  феодальных порядков. Отделение суда от администрации было непоследовательным: Сенат, высший судебный орган страны, одновременно был и административным учреждением. Местные суды фактически контролировались губернаторами. Принцип  несменяемости судей и судебных следователей правительство также обходило. Бессословные по принципам организации мировые и общие суды почти полностью состояли из дворян, так как высшее образование и необходимый имущественный ценз в те времена имели преимущественно дворяне. Сохранены были и чисто сословные суды - духовные, которые кроме дел духовенства, рассматривали и некоторые дела светских (например, бракоразводные дела), крестьянские волостные суды, разбиравшие мелкие тяжбы между крестьянами.  Со второй половины 60-х годов правительство начинает наступление на новые судебные уставы, стремясь ликвидировать тип несменяемости судей и ограничить компетенцию суда присяжных. В 1866 году из окружных судов в судебные палаты передаются дела о преступлениях в печати, в 1878 года - дела о неповиновении властям, оскорблении властей, насильственных действиях в отношении должностных лиц. Присяжные отстранялись от решения этих категорий дел. Следствие по политическим делам передается жандармским управлениям. Это наступление приводит к тому, что в 1889 году институт мировых судей на большей части территории страны был упразднен и заменен институтом земских участковых начальников.

В 1817 г. создается Министерство духовных дел и народного просвещения, которому передавались административные функции Синода, устанавливался  контроль за его судебной деятельностью. Синод подчинялся Министерству духовных дел.  В ведение обер-прокурора Синода передаются некоторые вопросы, ранее рассматриваемые самим органом. В 30-е гг. в непосредственное ведение обер-прокурора переходят канцелярия Синода и комиссия  духовных училищ. В 1836 г. создаются особая канцелярия обер-прокурора Синода и хозяйственный комитет,  подчиненный обер-прокурору. Все исполнительные органы Синода оказались подчиненными одному лицу, а высший орган церковного управления оказался изолированным от местного аппарата, утратившим хозяйственные, финансовые и административные функции, перешедшие к светским органам и чиновникам. Государство стремилось организационно и административно подчинить себе церковь, сохранив ее в качестве идеологической системы и центра (Приложение Г).

3 СИСТЕМА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В 19 ВЕКЕ

3.1СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ  АВТОНОМНЫМИ ТЕРРИТОРИЯМИ

Российская империя была многонациональным  государством, на территории которой  проживали разные народы. В XIX веке все ещё происходил её территориальный рост. В состав России были включены Финляндия (1809 г.), Бессарабия (1812 г.), Польша (1815 г.), Кавказ (первая половина XIX в.) и Средняя Азия (60 - 80-е гг. XIX в.). Царство Польское с 1815 по 1830 год имело свою конституцию. Российский император был одновременно польским царём и осуществлял верховное управление через наместника. Законодательная власть принадлежала Сейму. В административном отношении Царство Польское подразделялось на воеводства и поветы. После восстания 1830 - 1831 гг. польская конституция и Сейм были упразднены, а воеводства и поветы переименовались соответственно в губернии и уезды. На территории Польши была размещена действующая армия. В 1874 году была упразднена должность наместника. Финляндия имела статус великого княжества (её великим князем был российский император). В ней также существовал свой законодательный орган - Сейм, избиравшийся сословиями. С конца 80-х гг. XIX века усилилось наступление правительства на финляндскую автономию.  В 1822 году была проведена реформа управления Сибирью. Она включала изменение административно-территориального деления, упорядочение препровождения и размещения ссыльных каторжан и принятие Устава об инородцах. По этому уставу всё нерусское население Сибири подразделялось на три категории: бродячих, кочевых и оседлых.

К началу ХХ века на территории Сибири существовало 4 губернии (Тобольская, Томская, Енисейская и Иркутская) и 4 области (Забайкальская, Амурская, Якутская и Приморская). С 1801 по 1876 года три прибалтийские губернии - Курляндская, Лифляндская и Эстляндская - объединялись в единое Прибалтийское генерал-губернаторство. После его ликвидации в прибалтийских губерниях началось формирование общероссийских городских и судебных учреждений, которые в течение длительного времени существовали вместе с сословными органами управления и суда немецких баронов и бюргеров. Из присоединённой к России в 1812 году Бессарабии была образована Бессарабская область, переименованная в 1873 году в Бессарабскую губернию. Наибольшей сложностью отличалось управление Кавказом. Присоединение Кавказа к России растянулось более чем на полвека. В 1801 г. в состав России вошла Восточная Грузия. В 1804 году Россия установила протекторат над Западной Грузией, в 1810 году вошедшей в состав в качестве Имеретинской области. В результате русско-персидских войн 1804 -1813 гг. и 1826 - 1828 гг. и русско-турецкой войны 1828 - 1829 гг. вся территория Закавказья вошла в состав России.

В 40-х гг. XIX века Кавказским комитетом и Шестым отделением Собственной Его Императорского Величия канцелярии была подготовлена административная реформа для Кавказа. В соответствии с ней в 1844 году учреждается Кавказское наместничество. В ходе присоединения к России Средней Азии из большей части её земель было образовано Туркестанское генерал-губернаторство (1867 года), преобразованное в 1886 году в Туркестанский край. Здесь сложилась так называемая военно-административная система управления.

С конца XVIII века и по 60-е гг. XIX века в состав Российской империи входили Аляска и Алеутские острова. Управление ими осуществлялось Российско-Американской компанией, образованной в 1799 году. Общий взгляд на систему управления окраинами не подтверждает широко распространённого в недавнем прошлом мнения, что дореволюционная Россия являлась тюрьмой народов. Региональное управление отличалось достаточной гибкостью, хотя и было в конечном счёте подчинено великодержавным целям российского самодержавия [12].

3.2 ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Основные начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда были искажены при Павле I. Александр I по восшествии на престол вернулся к началам  децентрализации и самоуправлению и к екатерининским учреждениям. В течение первой половине XIX века учреждения эти подверглись массе частичных переделок, в общем значительно изменивших их характер. Надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер; после нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 году из числа общих губернских должностей и оставлена как исключение, в виду тех или иных политических условий, лишь на окраинах. Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 года и учреждением губернских правлений 1845 года. Дворянские выборы происходили под подавляющим вниманием губернаторов, и выборные должностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных.

К концу царствования Николая I упадок городского управления дошел  до невероятных пределов. Министерства и местная администрация почти  повсеместно фактически упразднили думы, общие и шестиглавые, приняв на себя их дела и передав их самовольно созданным учреждениям и доведя городское хозяйство и управление до полного расстройства. В первые годы царствования Александра II правительство было занято подготовкой реформы по освобождению крестьян. За нею последовала реформа местного управления, причем Александр II остался верен принципам, которые пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было «по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления», совершенным отделением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы земская (1 января 1864 года) и городская (16 июня 1870 года). Общее заведывание местными хозяйственными делами вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемые соответственным собранием или думою управы (земские - уездные и губернские - городские). Избирательное право обусловлено имущественным цензом. В земстве выборы построены на сословном начале; освобождение крестьян позволило сообщить земскому представительству не узко-дворянский, как это было при Екатерине, но всесословный характер. Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но деятельность их, с точки зрения законности, была поставлена под весьма властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел и губернаторов. Несмотря на существенные недостатки организации городских и земских учреждений, они оказали весьма серьезные заслуги в деле упорядочения местного управления и удовлетворения нужд населения в области народного образования и медицинской помощи. Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обуславливаемые различием того духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени пищу для столкновений давала неопределенность земского и городского положений: пределы ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и городового положений, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена (Приложение Д).

В царствование Александра III были пересмотрены и Земское положение (12 июня 1890 года) и Городовое положение (11 июня 1892 года). Новое Городовое положение значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3-4 раза. Число гласных в Думе было сокращено в два раза. Управа была поставлена в более зависимое положение от Думы, права городского головы были расширены, однако члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации: так губернатор получил право отстранять их от должности. Применительно к Петербургу новое Положение привело к резкому сокращению числа избирателей (в 3,5 раза) на выборах. В 1893 году в Думу были избраны 53 человека, то же повторилось на выборах 1897 года. Ситуация для Петербурга изменилась в 1903 году, когда для столицы было принято «Положение об общественном управлении города Петербурга». Круг избирателей был расширен, хотя из-за имущественного ценза в выборах принимала участие малая часть населения (в 1912 году общий список избирателей составлял 17969 человек - менее 1% жителей), в состав Городской Думы входили 162 гласных, избираемых на 6 лет. Каждые 3 года состав обновлялся наполовину.   Городская Управа состояла из 12 членов, включая Городского Голову. Роли Главы в Думе и в Управе были разделены. У Управы имелся свой аппарат, состоявший из канцелярии, регистратуры, казначейства, архива и 9 отделений (Приложение Г).

Городские органы получили большую независимость: сократился перечень дел, подлежащих утверждению  министром внутренних дел. В земстве увеличено значение сословного начала: роль дворянства усилена, крестьяне лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов).

Самым существенным нововведением  были подчинение действий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки  зрения законности этих действий, но и  с точки зрения их целесообразности. Коренным образом изменена постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление, по закону 12 июля 1889 года, поставлено под контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, поставлены в личную зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всякого судебного производства. Существенно увеличено, таким образом, различие между привилегированными и непривилегированными сословиями, вообще не только настойчиво проводимое администрацией, но нередко принимаемое за исходную точку и при законодательных работах. Земским начальникам, назначаемым по общему правилу, из местных дворян, дана обширная власть над окрестным населением. Право крестьян на распоряжение надельной землей подверглось ограничениям не только в силу административных и сенатских толкований положения 19 февраля 1861 года, но и в силу новых законодательных актов (закон о переделах 8 июня 1893 года, закон о не отчуждаемости крестьянских наделов 14 декабря 1893 года) [11].