Межбюджетные отношения в России

     В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшим эти средства.

     Субсидия  — это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

     Нужно отметить, что дотация, субвенция  и субсидия как методы наделения  финансовыми ресурсами территориальных  бюджетов несовершенны. Эти источники  бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

     Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и  субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных  бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.

     Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и  субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

     Помимо  отчислений от государственных доходов  и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах. Так, если в 1997 г. в территориальные бюджеты поступило из федерального бюджета 22263 млрд. руб., то передано федеральному бюджету 214 млрд. руб. Следовательно, 22049 млрд. руб. осело в доходах территориальных бюджетов.

     В значительной степени этот вид доходов  в последние десятилетия заменял  прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных  бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов  и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов.

     Общую схему собственных и регулирующих доходов территориальных бюджетов можно представить в следующем виде (рис. 1).  

     Рис.1. Общая схема собственных  и регулирующих доходов  территориальных  бюджетов. 

      Развитие межбюджетных отношений в РФ 

     Происходящие  в настоящее время изменения  в сфере бюджетных отношений базируются в основном на федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на законах, вносящих соответствующие изменения в Бюджетный кодекс и на так называемом 122-ом законе о «монетизации льгот» [6], а так же на таких правительственных документах, как Программа развития бюджетного федерализма (на период до 2005 года) и Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006 – 2008 годы.

     Наиболее  важные последние законодательные  изменения в сфере межбюджетных отношений касаются следующих вопросов:

     - уточнены разграничения расходных  бюджетных полномочий между органами  власти разных уровней,

     - установлен порядок разграничения  расходных обязательств между  бюджетами разных уровней,

     - разграничены налоговые доходы между бюджетами разных уровней,

     - отменены расходные обязательства,  не обеспеченные источниками  финансирования; «натуральные» льготы  для социальной поддержки различных  категорий граждан заменены денежными  компенсациями,

     - скорректированы правила предоставления межбюджетных трансфертов.

     Специалисты отмечают, что данные новации способствуют оздоровлению общественных финансов в  Российской Федерации, отмечают тенденцию  роста сбалансированности региональных бюджетов. В то же время в межбюджетных отношениях остается много нерешенных проблем.

     1. Проблема количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней.

     Бюджеты 2005 года в Российской Федерации впервые  были сформированы и исполнены на основе законодательно разграниченных расходных обязательств и доходных источников.

     Законодательством закреплены бюджетные обязательства  за каждым бюджетным уровнем. В отдельную  категорию выделены бюджетные полномочия, делегированные более высоким уровнем  власти более низкому.

     При этом установлен принцип, согласно которому собственные расходные обязательства бюджета покрываются за счет собственных источников (то есть, собственных доходов и источников покрытия дефицита, включая межбюджетные трансферты), а расходные обязательства, делегированные бюджетами других уровней, за счет субвенций из выше стоящих бюджетов. Делегирование полномочий может осуществляться лишь на основании федеральных законов. Законодательное закрепление этого принципа направлено на защиту нижестоящих бюджетов от взваливания на них финансово необеспеченных обязательств. Как известно, часть таких необеспеченных обязательств (их суммарный объем оценивается в 30-35 % консолидированного бюджета страны) была отменена федеральным законом 122, известным как закон о «монетизации» льгот.

     В то же время специалисты подчеркивают, что на практике такое разделение проведено еще недостаточно четко. Особенно это касается полномочий органов местного самоуправления.

     Кроме того, до настоящего времени не изжита практика, когда органы власти вышестоящего уровня издают подзаконные нормативные акты, возлагающие на местные органы полномочия, с которыми связаны финансовые затраты (что противоречит федеральному законодательству).

     Если  вопрос о расходных полномочиях  бюджетов разных уровней в настоящее  можно в считать в основном решенным, то вопрос о критериях количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней остается открытым.

     Как известно, до настоящего времени отсутствует  законодательство о минимальных  государственных социальных стандартах и бюджетных нормативах. Поэтому обычна ситуация, когда Минфин РФ утверждает, что у регионов и муниципалитетов достаточно средств для исполнения расходных обязательств, а региональные и местные власти утверждают, что средств не хватает на самое необходимое. Насколько необходимы минимальные социальные стандарты, свидетельствует скандальная история с «монетизацией льгот», когда, как известно, первоначальная оценка монетизированных льгот была почти вдвое занижена (она составила 180 млрд. руб. вместо позднейших 310 млрд. руб.).

     Мировой опыт показывает, что расчет бюджетных  потребностей на основе минимальных  социальных стандартов отличается высокой  точностью оценок, хотя и связан с рядом трудностей. Так, обязательным условием для корректного применения этого метода является высокое качество статистики, чего Россия пока не имеет.

     Это влечет за собой целый ряд проблем. Во-первых, невозможность оценить  этот показатель приводит к невозможности  оценить эффективность расходования бюджетных средств. Во-вторых, это  затрудняет процесс расчета межбюджетных трансфертов, делает его зачастую произвольным. Разработанные правительством методики расчета трансфертов не решают названной проблемы, и зачастую реальная практика распределения трансфертов на всех бюджетных уровнях сводится к старинному методу «от достигнутого», то есть, не меньше, чем в прошлом году с поправкой на инфляцию.

     2. Проблема несоответствия налоговых полномочий и доходных источников.

     Согласно  новому Закону перечень вопросов местного самоуправления расширился. Однако этот факт не был учтен при закреплении за местными органами доходных источников. То есть, материальных ресурсов для решения этих вопросов не хватает. В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне. Если в 2002 году налоги, сборы и другие обязательные платежи делились между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами регионов примерно поровну, то изменения в налоговом и бюджетном законодательстве, действующие с 1 января 2005 года, существенно увеличили долю федерального бюджета. И хотя Бюджетный кодекс провозглашает принцип «одноканального направления»: один налог – один бюджет, более 80 % налоговых поступлений в бюджеты субъектов Федерации – это отчисления от федеральных налогов. При этом особенно сузилась финансовая база местных бюджетов. Осталось всего 2 местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов. Так, по расчетам аудитора Счетной палаты С.Рябухина, в соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» в Республике Карелия финансовые ресурсы городов в 1,5 раза меньше, чем необходимо на покрытие обязательств, сельских бюджетов – в 5 раз меньше. Всего 2 процента муниципалитетов в России самодостаточны.

     Это в немалой степени и следствие  резкого, в десятки, а часто и  в сотни раз, возрастания количества местных самоуправлений и, соответственно, возрастания административных расходов. Обращает на себя внимание факт, отмеченный специалистами, что на фоне тенденции к оздоровлению региональных финансов, росту их бюджетной самообеспеченности, местные бюджеты по всей России демонстрируют тенденцию к сокращению показателя реальной бюджетной самообеспеченности, особенно усиливающуюся в 2005 году. Их зависимость от внешних источников финансирования возрастает.

     Понятно, что такой тип распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, когда основная часть доходов концентрируется на федеральном уровне, в принципе не стимулирует региональные и местные органы власти на развитие собственной налоговой базы, на долгосрочное решение социально-экономических проблем территории.

     3. Проблема учета и распределения  межбюджетных трансфертов. Необходимость  усиления их стимулирующего влияния  на экономику регионов.

     Сложившаяся модель распределения налоговых  доходов по уровням бюджетной  системы предполагает особую значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. О том, насколько велика зависимость региональных бюджетов от межбюджетных трансфертов, свидетельствуют следующие данные по бюджетам 2006 года.

     Так, бюджеты 16 регионов страны более чем наполовину по доходам состоят из межбюджетных трансфертов. Доля трансфертов в бюджете Ингушетии – 90,1 %, Дагестана – 78,3%, Тывы – 78,5%, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа – 75,6%. Бюджетные доходы еще 13 регионов на треть состоят из трансфертов. Всего три четверти регионов являются дотационными.

     Важной  проблемой в сфере предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является плохой учет трансфертов, значительная часть которых идет вне системы  бюджетных отношений и не увязана с уровнем бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах, которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ. Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки.

     Особенно  остро эта проблема стоит с  инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, различные программы регионального паритета и прочее.